Xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật là nhiệm vụ trọng tâm trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đại hội XIII của Đảng đã xác định một trong những đột phá chiến lược của đất nước trong giai đoạn hiện nay là hoàn thiện thể chế phát triển, trọng tâm là thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đồng thời coi “xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch” là yêu cầu then chốt.

Các nghị quyết quan trọng như Nghị quyết 27-NQ/TW về xây dựng Nhà nước pháp quyền, Nghị quyết 57-NQ/TW về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia, Nghị quyết 59-NQ/TW về hội nhập quốc tế trong tình hình mới, Nghị quyết 66-NQ/TW về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới và Nghị quyết 68-NQ/TW về phát triển kinh tế tư nhân… đều khẳng định tính cấp thiết của việc hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật.

Trong bối cảnh Kỷ nguyên mới - Kỷ nguyên vươn mình của Dân tộc, với sự tác động sâu sắc của Cách mạng công nghiệp 4.0, chuyển đổi số, toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế, việc hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật không chỉ là nhiệm vụ kỹ thuật lập pháp mà còn là vấn đề có tính chính trị - pháp lý và lý luận sâu sắc, liên quan đến nền tảng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam: Khái niệm, thành tựu và điểm nghẽn.

1. Khái niệm và ý nghĩa của cấu trúc hệ thống pháp luật

1.1. Khái niệm cấu trúc hệ thống pháp luật

Khái niệm cấu trúc hệ thống pháp luật mang tính lý luận và thực tiễn sâu sắc. Trước hết cần khẳng định rằng một hệ thống là tổng thể các yếu tố có mối quan hệ hữu cơ, tương tác lẫn nhau, vận động trong một chỉnh thể thống nhất và hướng tới một mục tiêu nhất định.

Hệ thống pháp luật cũng vậy, nó không chỉ là một"tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật mà là một chỉnh thể cấu trúc, bao gồm:

1) Cấu trúc bên trong: Cấu trúc bên trong của hệ thống pháp luật là các quy phạm pháp luật, chế định pháp luật, ngành luật và các nguyên tắc pháp lý.

2) Cấu trúc bên ngoài: Cấu trúc bên ngoài của hệ thống pháp luật là sự liên hệ giữa hệ thống pháp luật quốc gia với hệ thống pháp luật quốc tế, khu vực, cũng như với tập quán, đạo đức xã hội.

3) Cấu trúc tổ chức - vận hành: Cấu trúc tổ chức - vận hành của hệ thống pháp luật là cách thức tổ chức ban hành, thực thi, giám sát và kiểm soát pháp luật. Như vậy, “cấu trúc hệ thống pháp luật” có thể hiểu là tổng thể các yếu tố pháp lý và thể chế được sắp xếp theo một trật tự logic, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, hiệu lực và hiệu quả của pháp luật trong điều chỉnh các quan hệ xã hội.

1.2. Tính chất của cấu trúc

Cấu trúc hệ thống pháp luật có ba tính chất cơ bản sau đây:

1) Tính hợp hiến: mọi đạo luật và quy phạm pháp luật đều phải dựa trên và phù hợp với Hiến pháp.

2) Tính thống nhất - đồng bộ: không có sự chồng chéo, mâu thuẫn, tránh hiện tượng “luật đá luật”.

3) Tính minh bạch - khả thi: văn bản pháp luật phải rõ ràng, dễ hiểu, có thể thực hiện và được bảo đảm bằng cơ chế thực thi hiệu quả.

Như vậy, cấu trúc hệ thống pháp luật không đơn thuần là hình thức, mà là “cái khung” quyết định sự phát triển bền vững, hiệu quả và tính chính danh của toàn bộ hệ thống pháp luật quốc gia.

2. Thực trạng cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam

2.1. Thành tựu

Trong 40 năm đổi mới, đặc biệt là từ sau Hiến pháp 2013, hệ thống pháp luật Việt Nam đã có bước phát triển mạnh mẽ, đó là:

- Xây dựng khung pháp lý tương đối đầy đủ cho kinh tế thị trường định hướng XHCN.

- Ban hành nhiều đạo luật quan trọng trong các lĩnh vực trọng yếu (Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Phòng chống tham nhũng, Luật An ninh mạng…).

- Cải cách thủ tục hành chính, cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, từng bước hội nhập pháp luật quốc tế.

2.2. Tồn tại, hạn chế

- Những điểm nghẽn cấu trúc

Mặc dù qua quá trình phát triển, cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam đã từng bước được hoàn thiện, nhưng vẫn bộc lộ nhiều tồn tại hạn chế, những điểm nghẽn lớn, cụ thể là:

1) Chồng chéo, mâu thuẫn: điển hình là Luật Đất đai 2013 với Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Nhà ở. Ví dụ: quy định về quyền sử dụng đất trong góp vốn đầu tư không thống nhất; quy định về thẩm quyền phê duyệt dự án nhà ở thương mại chồng chéo giữa Luật Đầu tư và Luật Nhà ở.

2) Thiếu đồng bộ: Trong nhiều lĩnh vực, nhất là lĩnh vực tài nguyên môi trường, đất đai, xây dựng, đầu tư công còn nhiều bất cập.

3) Pháp luật dưới luật “nặng nề”: số lượng nghị định, thông tư còn nhiều, có hiện tượng “luật khung, luật ống” dẫn đến tình trạng luật ban hành nhưng khó thực thi.

4) Thiếu cơ chế giám sát, phản biện: hệ thống kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản pháp luật chưa hiệu quả.

Những hạn chế này cản trở việc tạo lập môi trường pháp lý minh bạch, công bằng, và là nguyên nhân của tham nhũng, tiêu cực, “xin - cho”, lợi ích nhóm.

3. Bối cảnh, yêu cầu và nội dung

3.1. Bối cảnh và yêu cầu đặt ra từ Kỷ nguyên mới

Kỷ nguyên mới - kỷ nguyên của chuyển đổi số, trí tuệ nhân tạo, dữ liệu lớn và toàn cầu hóa sâu rộng - đang làm thay đổi căn bản cấu trúc quyền lực, cấu trúc kinh tế và mô hình quản trị xã hội. Trong bối cảnh đó, pháp luật không chỉ là công cụ điều chỉnh quan hệ xã hội mà phải trở thành động lực của phát triển, là thiết chế kiến tạo mở đường cho đổi mới, sáng tạo và hội nhập.

Tổng Bí thư Tô Lâm đã nhiều lần nhấn mạnh: “Pháp luật phải đi trước, mở đường cho phát triển; thể chế phải tháo gỡ được các điểm nghẽn, khơi thông mọi nguồn lực của đất nước.” Tinh thần ấy cũng được thể hiện rõ trong Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng, Nghị quyết số 27-NQ/TW về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn mới, và đặc biệt là Nghị quyết 66-NQ/TW về chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2030, định hướng đến năm 2045.

Những văn kiện này đã định hình một tầm nhìn thể chế mới: pháp luật phải được “hoàn thiện cấu trúc” để chuyển từ mô hình “quản lý - kiểm soát” sang mô hình “kiến tạo - phát triển”; từ việc “hợp pháp hóa thực tiễn” sang “dẫn dắt, định hướng và thúc đẩy sự phát triển bền vững, bao trùm”.

3.2. Tính tất yếu khách quan của việc hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật

Trải qua gần bốn thập kỷ đổi mới, hệ thống pháp luật nước ta đã hình thành tương đối đồng bộ, song vẫn còn những biểu hiện phân mảnh, chồng chéo, thiếu thống nhất và thiếu tính dự báo. Một số lĩnh vực mới như kinh tế số, tài sản số, dữ liệu cá nhân, trí tuệ nhân tạo… chưa được điều chỉnh đầy đủ. Cơ chế lập pháp vẫn còn nặng tính “ứng phó”, chưa chuyển mạnh sang “kiến tạo”.

Hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật vì thế là yêu cầu khách quan, xuất phát từ ba căn nguyên cơ bản:

- Thứ nhất, yêu cầu thích ứng với nền kinh tế tri thức và chuyển đổi số đòi hỏi khung pháp lý phải mềm dẻo, linh hoạt, có khả năng thích nghi nhanh với sự biến đổi của công nghệ và thị trường.

- Thứ hai, yêu cầu kiến tạo không gian phát triển mới cho con người, doanh nghiệp và xã hội, trong đó pháp luật không chỉ ngăn cấm hay ràng buộc mà còn tạo điều kiện, khuyến khích và bảo vệ sáng tạo.

- Thứ ba, yêu cầu bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch và hiệu lực thực thi, khắc phục tình trạng “luật khung, luật ống”, “nợ văn bản hướng dẫn” hoặc “lợi ích nhóm” chi phối quá trình xây dựng chính sách.

Như vậy, hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật không chỉ là vấn đề kỹ thuật lập pháp mà là vấn đề thể chế chiến lược, nhằm tái định vị vai trò của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong kỷ nguyên phát triển mới của dân tộc.

3.3. Nội dung trọng tâm của hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật

Hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật theo tinh thần của Nghị quyết 66 và chỉ đạo của Tổng Bí thư Tô Lâm cần được thực hiện đồng bộ trên bốn phương diện trọng yếu:

(1) Hoàn thiện cấu trúc tư duy pháp luật. Phải chuyển từ tư duy “pháp luật quản lý” sang “pháp luật kiến tạo”. Pháp luật không nên chỉ đặt trọng tâm vào việc “kiểm soát rủi ro” mà cần “dẫn dắt cơ hội”. Mỗi đạo luật phải là một “đòn bẩy phát triển”, mỗi quy định phải tạo ra năng lực mới cho xã hội. Đó chính là nền tảng của tư duy “pháp luật mở”, khuyến khích đổi mới sáng tạo, nhưng vẫn bảo đảm trật tự, kỷ cương và an ninh pháp lý.

(2) Hoàn thiện cấu trúc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Cần rà soát, hệ thống hóa, cắt giảm tầng nấc trung gian, xóa bỏ tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn. Hướng tới một hệ thống pháp luật tinh gọn, thống nhất, minh bạch và dễ thực thi, trong đó mỗi lĩnh vực có “luật gốc” đủ mạnh, bảo đảm tính ổn định; đồng thời thiết lập cơ chế thử nghiệm pháp lý (sandbox) cho các lĩnh vực mới nổi. Việc ban hành pháp luật phải dựa trên đánh giá tác động toàn diện, tránh tình trạng “luật chưa ra đã lỗi thời”.

(3) Hoàn thiện cấu trúc quy trình và cơ chế lập pháp. Quy trình xây dựng pháp luật cần đổi mới toàn diện theo hướng khoa học, minh bạch và có sự tham gia thực chất của các chủ thể xã hội. Nghị quyết 27 đã xác định rõ: phải “thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp”, ngăn chặn tình trạng cục bộ, lợi ích nhóm trong quy trình chính sách. Đồng thời, tăng cường vai trò của Quốc hội trong thẩm định chính sách, của Chính phủ trong tổ chức thi hành, và của nhân dân trong giám sát, phản biện.

(4) Hoàn thiện cấu trúc hệ thống thi hành pháp luật và bảo đảm hiệu lực pháp lý. Một hệ thống pháp luật dù tốt đến đâu nhưng nếu không được thi hành nghiêm minh thì cũng không thể phát huy tác dụng. Vì vậy, cần đồng bộ hóa pháp luật với thiết chế thực thi: từ tòa án, viện kiểm sát, thanh tra, kiểm toán đến các cơ quan quản lý hành chính. Mục tiêu là thiết lập “vòng đời pháp luật hoàn chỉnh” - từ lập pháp, hành pháp, tư pháp đến giám sát, phản hồi và sửa đổi.

4. Định hướng, giải pháp và kiến nghị hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam

4.1. Định hướng chiến lược

Để hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật một cách hiệu quả, cần thực hiện những định hướng chiến lược sau:

1) Chuyển từ “kiểm soát tuyệt đối” sang “kiểm soát có mục tiêu, tạo động lực”: pháp luật nên cung cấp khung nguyên tắc và tiêu chuẩn, giao quyền cho chính quyền địa phương, cơ quan trong khuôn khổ giám sát và trách nhiệm.

2) Tinh gọn thủ tục, rút ngắn thời gian ban hành và thực thi, đồng thời nâng chất lượng nội dung pháp luật (đánh giá tác động kinh tế-xã hội chặt chẽ; tiêu chuẩn hóa ngôn ngữ pháp luật).

3) Phát triển pháp luật “thí điểm có kiểm soát” cho các lĩnh vực mới như thử nghiệm chính sách công nghệ, mô hình kinh doanh mới, cơ chế PPP, khu thử nghiệm pháp lý.

4) Đẩy mạnh số hóa quy trình lập pháp, xây dựng “pháp luật số” - hệ thống pháp luật được vận hành, tra cứu, tương tác và giám sát bằng công nghệ số, đảm bảo minh bạch, dễ tiếp cận và thân thiện với công dân. Hình thành cơ chế phản hồi chính sách thường xuyên, dựa trên dữ liệu lớn và thực tiễn quản trị hiện đại, bảo đảm pháp luật luôn “sống cùng đời sống xã hội”.

5) Thúc đẩy liên kết thể chế vùng, liên ngành, bảo đảm pháp luật không trở thành rào cản cho các mô hình phát triển mới như kinh tế số, kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn, kinh tế chia sẻ.

6) Tiếp tục nâng cao năng lực đội ngũ làm công tác pháp luật, xây dựng “nền văn hóa pháp quyền” trong toàn hệ thống chính trị, để pháp luật thực sự là điểm tựa cho phát triển.

4.2. Giải pháp

Tăng cường tính hiến định: bảo đảm mọi đạo luật đều phù hợp Hiến pháp, tăng cường cơ chế kiểm soát hiến pháp.

- Tinh gọn và đồng bộ: hạn chế luật khung, luật ống; bảo đảm tính thống nhất giữa các luật có liên quan, tránh chồng chéo.

- Đẩy mạnh pháp điển hóa: xây dựng các bộ luật cơ bản làm nền tảng, từng bước giảm sự phân tán của các đạo luật đơn lẻ.

- Nâng cao chất lượng lập pháp: đổi mới quy trình lập pháp, tăng cường phản biện, tham vấn chuyên gia, người dân, doanh nghiệp.

- Ứng dụng công nghệ số trong xây dựng pháp luật: xây dựng “pháp luật số”, cơ sở dữ liệu pháp luật mở, phục vụ minh bạch, dễ tiếp cận.

- So sánh và tham khảo quốc tế: chủ động tiếp thu kinh nghiệm từ các nước phát triển, đồng thời phù hợp điều kiện Việt Nam.

- Kiểm soát quyền lực trong xây dựng pháp luật: ngăn chặn tình trạng “cài cắm lợi ích nhóm”, bảo đảm pháp luật thực sự vì dân, do dân và vì sự phát triển bền vững.

Giải pháp cụ thể được phân theo trục pháp luật - thể chế - vận hành.

4.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật

1) Rà soát hệ thống luật, đề xuất hoàn thiện cấu trúc theo nguyên tắc:

a) Xác định “luật khung” (luật nền tảng) và “luật kỹ thuật” (luật chuyên ngành) để tránh chồng chéo.

b) Lập lộ trình sửa đổi, thay thế những văn bản lạc hậu, xung đột với mục tiêu phát triển.

c) Áp dụng phương pháp đánh giá tác động toàn diện (RIA) bắt buộc trước khi ban hành luật/ nghị định lớn, bao gồm đánh giá chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp nhỏ và vừa.

d) Luật hóa cơ chế “sandbox” (thí điểm có điều kiện) cho công nghệ mới và mô hình kinh doanh mới (fintech, AI, tài sản số) với khung an toàn, tiêu chí dừng/nhân rộng.

e) Thể chế hóa nguyên tắc quản trị dữ liệu và quyền con người trong môi trường số: quy định về quyền sở hữu, chia sẻ, bảo vệ dữ liệu cá nhân, an ninh mạng, trách nhiệm nền tảng số.

4.2.2. Giải pháp về tổ chức, thể chế (cơ quan, thủ tục)

a) Tinh gọn bộ máy tham mưu xây dựng pháp luật: thành lập/hoàn thiện cấu trúc các ban chuyên môn có năng lực phân tích chính sách, đánh giá tác động, tham vấn liên ngành; bảo đảm cán bộ có năng lực pháp lý-kinh tế-số.

b) Xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành giữa Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Khoa học và Công nghệ, cơ quan quản lý chuyên ngành để xử lý giao thoa và đưa ra giải pháp đồng bộ cho luật lớn.

4.2.3. Giải pháp về phân quyền

Mạnh dạn trao quyền chủ động cho địa phương trong khuôn khổ pháp luật, kết hợp cơ chế giám sát chặt chẽ và đánh giá hiệu quả; khuyến khích sáng kiến chính sách địa phương phù hợp điều kiện thực tế.

4.2.4. Giải pháp đơn giản hoá thủ tục và quy trình vận hành pháp luật

1) Rút ngắn tiến trình pháp luật thông qua tự động hoá một số bước thẩm định, số hóa dự thảo, công khai trên nền tảng tương tác điện tử để tiếp nhận ý kiến xã hội.

2) Công khai, minh bạch hóa hồ sơ pháp lý và dữ liệu quản lý (open data) để doanh nghiệp, công chúng giám sát, giảm tham nhũng hành chính, “lợi ích nhóm”.

3) Nâng cao năng lực thi hành, kiểm tra, giám sát: Tăng cường trang bị kỹ thuật cho cơ quan thi hành pháp luật, xây dựng tiêu chuẩn đánh giá kết quả thi hành; tăng cường đào tạo cán bộ về quản trị số, phân tích dữ liệu.

4.2.5. Về khung bảo đảm pháp lý cho đổi mới sáng tạo và kinh tế tư nhân

1) Bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ và quyền hợp pháp của nhà đầu tư; chế độ khuyến khích đầu tư dài hạn.

2) Giảm chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp nhỏ và vừa: đơn giản hóa thủ tục đăng ký, kê khai, báo cáo; áp dụng mức phí phù hợp.

4.3. Một số đề xuất, kiến nghị

4.3.1. Kiến nghị với Đảng

Kiến nghị với Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương Đảng ban hành Nghị quyết khẳng định chủ trương về Chiến lược tổng thể hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu Kỷ nguyên mới.

4.3.2. Kiến nghị với Quốc hội

Đề nghị với Quốc hội:

1) Rà soát sửa đổi bổ sung luật theo yêu cầu hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu Kỷ nguyên mới.

2) Ban hành cơ chế pháp lý đặc biệt phục vụ cho việc hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu Kỷ nguyên mới

4.3.3. Kiến nghị với Chính phủ

Đề nghị Chính phủ:

1) Ban hành Chương trình hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật (lộ trình 2025-2030), xác định khung pháp luật, những lĩnh vực ưu tiên sửa đổi (Ưu tiên: pháp luật về kinh tế số, kinh tế xanh, tài sản số, kinh tế tư nhân, khoa học công nghệ và đổi mới sáng tạo, lĩnh vực đầu tư, doanh nghiệp, thuế, lao động, sở hữu trí tuệ).

2) Tổ chức thực hiện triệt để việc hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu Kỷ nguyên mới

Hoàn thiện cấu trúc của hệ thống pháp luật là nhiệm vụ cấp bách và chiến lược trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đây không chỉ là việc sắp xếp các văn bản pháp luật, mà còn là công việc mang tính cải cách thể chế, đổi mới chính trị - pháp lý sâu sắc. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, một hệ thống pháp luật có cấu trúc chặt chẽ, minh bạch, khả thi chính là nền tảng cho sự phát triển bền vững của quốc gia. Việt Nam cần tận dụng cơ hội của Kỷ nguyên mới, tháo gỡ những điểm nghẽn trong cấu trúc pháp luật, tạo nên bước bứt phá để đưa đất nước phát triển hùng cường, thịnh vượng, hiện thực hóa khát vọng vươn mình của Dân tộc.

Công cuộc “hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật” là một yêu cầu chiến lược có tính nền tảng đối với tiến trình phát triển của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Đây không chỉ là quá trình “sửa đổi kỹ thuật” mà là cuộc cách mạng thể chế, nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật hiện đại, nhân văn, khoa học và có khả năng dẫn dắt sự phát triển quốc gia trong kỷ nguyên trí tuệ nhân tạo, kinh tế số và hội nhập toàn cầu. Chỉ đạo xuyên suốt của Tổng Bí thư Tô Lâm - “pháp luật phải đi trước một bước, tháo gỡ điểm nghẽn, khơi thông động lực và kiến tạo không gian phát triển mới cho đất nước” - chính là kim chỉ nam cho công cuộc này. Một hệ thống pháp luật được hoàn thiện cấu trúc hợp lý, khoa học và kiến tạo sẽ là nền tảng thể chế vững chắc cho sự vươn mình của dân tộc trong Kỷ nguyên mới.

                GS.TS Phan Trung Lý,

Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội