Đặt vấn đề

Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, pháp luật được khẳng định là công cụ cơ bản để quản lý xã hội, bảo đảm công bằng, dân chủ, trật tự và phát triển bền vững. Tuy nhiên, hiệu quả quản lý xã hội bằng pháp luật không chỉ phụ thuộc vào nội dung quy phạm pháp luật, mà còn chịu ảnh hưởng sâu sắc bởi cấu trúc của hệ thống pháp luật, tức là cách thức tổ chức, sắp xếp, liên kết và vận hành giữa các bộ phận cấu thành trong một chỉnh thể thống nhất. Một cấu trúc pháp luật hợp lý sẽ bảo đảm cho hệ thống pháp luật hoạt động thông suốt, minh bạch, ổn định và thích ứng với sự biến đổi của đời sống xã hội; ngược lại, cấu trúc thiếu hợp lý dễ dẫn đến tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn, kém hiệu lực và hiệu quả thực thi.

Thực tiễn pháp luật Việt Nam thời gian qua cho thấy, dù đã đạt nhiều thành tựu trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, song vấn đề tính hợp lý của cấu trúc hệ thống pháp luật vẫn còn là thách thức lớn. Các biểu hiện như sự phân tán, thiếu đồng bộ, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm; ranh giới mờ giữa các cấp độ pháp luật; và cơ chế phối hợp chưa rõ ràng giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp… đặt ra yêu cầu cấp thiết phải có các tiêu chí khoa học để đánh giá mức độ hợp lý của cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay.

Việc nghiên cứu và xác lập hệ thống tiêu chí này không chỉ có ý nghĩa lý luận, góp phần làm sáng tỏ khái niệm “tính hợp lý” trong khoa học pháp lý, mà còn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, làm cơ sở cho việc đánh giá, cải cách và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng hiện đại, thống nhất, khả thi và phù hợp với yêu cầu phát triển nhanh, bền vững đất nước trong bối cảnh mới.

Bài viết tập trung làm sáng tỏ nhóm vấn đề sau: 1) Những vấn đề lý luận về tiêu chí đánh giá tính hợp lý của cấu trúc hệ thống pháp luật; 2) Đánh giá cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam theo tiêu chí tính hợp lý; 3) Định hướng và giải pháp đổi mới, hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật theo tiêu chí tính hợp lý.

1. Những vấn đề lý luận về tiêu chí đánh giá tính hợp lý của cấu trúc hệ thống pháp luật

1.1. Quan niệm và nội hàm của “tính hợp lý” trong luật học

Trong luật học, “tính hợp lý” không mang ý nghĩa của sự hợp logic thuần túy như trong toán học, mà là một khái niệm phức hợp, tích hợp dùng để chỉ sự đúng đắn, phù hợp và hiệu quả của cấu trúc hệ thống pháp luật trong việc đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn đời sống xã hội. Một cấu trúc pháp luật hợp lý là cấu trúc được tổ chức một cách tối ưu để thực hiện tốt nhất vai trò, các giá trị, chức năng, nhiệm vụ của pháp luật trong phát triển đất nước.

Nội hàm của tính hợp lý trong luật học được thể hiện qua sáu thuộc tính cốt lõi sau:

1) Tính toàn diện, bao trùm

Tính toàn diện, bao trùm đòi hỏi cấu trúc hệ thống pháp luật phải bao quát đầy đủ các quan hệ xã hội cần được điều chỉnh, không bỏ sót các lĩnh vực quan trọng. Một hệ thống pháp luật hợp lý phải như một tấm lưới, che phủ toàn bộ đời sống xã hội, không để lại những “khoảng trống pháp lý” nguy hiểm, đặc biệt là đối với các quan hệ xã hội mới phát sinh. Ví dụ: Một hệ thống pháp luật sẽ là bất hợp lý nếu nó có các quy định rất chi tiết về thương mại truyền thống nhưng lại bỏ ngỏ, không có quy định nào về thương mại điện tử hay tài sản số.

2) Tính đồng bộ, nhất quán

Thuộc tính này yêu cầu các bộ phận của hệ thống pháp luật phải thống nhất nội tại, không mâu thuẫn, chồng chéo lên nhau. Các quy định trong cùng một văn bản, giữa các văn bản trong cùng một ngành luật, giữa các ngành luật khác nhau, và giữa các lĩnh vực pháp luật phải ăn khớp, hỗ trợ lẫn nhau như những bánh răng trong một cỗ máy. Ví dụ: Cấu trúc pháp luật sẽ là bất hợp lý nếu Luật Đầu tư cho phép một dự án, nhưng Luật Đất đai lại không có cơ chế để giao đất cho dự án đó.

3) Tính cân đối, hài hòa

Tính cân đối, hài hoà đòi hỏi sự phát triển cân bằng, hài hòa giữa các bộ phận của hệ thống pháp luật. Cần có sự cân đối giữa luật nội dung và luật hình thức, giữa pháp luật về kinh tế và pháp luật về xã hội, giữa việc bảo vệ lợi ích công và bảo vệ lợi ích tư, và giữa pháp luật quốc gia với các cam kết quốc tế. Ví dụ: Một hệ thống pháp luật sẽ là bất hợp lý nếu quá tập trung xây dựng pháp luật kinh tế mà “bỏ quên” các quy định về bảo vệ môi trường hoặc an sinh xã hội, gây ra sự phát triển lệch lạc.

4) Tính hiệu quả, khả thi

Đây là thuộc tính thể hiện mục tiêu cuối cùng của pháp luật. Một cấu trúc pháp luật hợp lý phải được thiết kế để dễ dàng đi vào cuộc sống, thuận tiện cho việc áp dụng và có khả năng được tuân thủ trên thực tế. Cấu trúc đó không được quá phức tạp, cồng kềnh hay đưa ra những yêu cầu viển vông, vượt quá khả năng đáp ứng của xã hội. Ví dụ: Một quy định yêu cầu tất cả các giao dịch mua bán nhỏ lẻ đều phải có hợp đồng công chứng là một quy định bất hợp lý vì nó không khả thi và tạo ra gánh nặng khổng lồ cho người dân.

5) Tính dự báo

Tính dự báo thể hiện ở mức độ mà các cá nhân và tổ chức có thể lường trước được hậu quả pháp lý từ hành vi của mình, cũng như lường trước được phản ứng của các cơ quan nhà nước đối với hành vi đó. Một hệ thống pháp luật có tính dự báo cao là khi “luật chơi” rõ ràng, ổn định và được áp dụng một cách thống nhất. Nó mang lại sự an toàn pháp lý, cho phép mọi chủ thể trong xã hội có thể tự tin ra quyết định và hoạch định kế hoạch dài hạn. Nếu ví hệ thống pháp luật là một con đường, thì tính dự báo chính là hệ thống biển báo, vạch kẻ đường rõ ràng, giúp người tham gia giao thông biết chắc mình đang đi đúng hay sai và sẽ đến đâu.

Để đánh giá một hệ thống pháp luật theo tiêu chí này, chúng ta cần xem xét bốn yếu tố cấu thành: 1) Tính ổn định: Các quy định pháp luật không bị thay đổi một cách tùy tiện, đột ngột; 2) Tính minh bạch, công khai: Mọi văn bản pháp luật phải được công bố rộng rãi, kịp thời và dễ dàng tiếp cận; 3) Tính rõ ràng: Ngôn ngữ pháp lý phải chính xác, đơn nghĩa, không mơ hồ để có thể hiểu và áp dụng một cách thống nhất; 4) Tính nhất quán trong áp dụng: Cùng một vấn đề pháp lý phải được các cơ quan nhà nước, đặc biệt là tòa án, giải quyết theo cùng một hướng.

Tính dự báo không phải là một yêu cầu mang tính kỹ thuật đơn thuần, nó có vai trò quyết định đến sự phát triển và công bằng của xã hội. Đối với doanh nghiệp, đây là yếu tố “sống còn” đối với môi trường đầu tư kinh doanh. Không một nhà đầu tư nào dám bỏ vốn vào một dự án dài hạn nếu họ không chắc chắn rằng các quy định về thuế, đất đai, hay giấy phép sẽ ổn định. Tính dự báo giúp giảm thiểu rủi ro, hạ thấp chi phí giao dịch và là “thỏi nam châm” thu hút các nhà đầu tư nghiêm túc. Đối với quyền con người, quyền công dân, tính dự báo là tấm khiên bảo vệ người dân khỏi sự tùy tiện của quyền lực nhà nước. Nó đảm bảo rằng nhà nước không thể bắt giữ hay trừng phạt công dân dựa trên những quy định bí mật, bất ngờ hoặc áp dụng “hồi tố”. Mọi người dân đều biết rõ đâu là giới hạn hành vi của mình và có thể tự do hành động trong khuôn khổ pháp luật đó. Đối với hiệu lực của pháp luật, khi người dân và doanh nghiệp tin rằng pháp luật ổn định và được áp dụng một cách công bằng, họ sẽ có xu hướng tự nguyện tuân thủ cao hơn. Ngược lại, một hệ thống pháp luật khó đoán định sẽ bị coi là bất công, dẫn đến tâm lý đối phó, “lách luật” và làm xói mòn sự tôn trọng đối với pháp luật.

Tóm lại, khi sử dụng “tính dự báo” làm tiêu chí đánh giá, chúng ta đang đặt ra câu hỏi cốt lõi: “Hệ thống pháp luật này có tạo ra được niềm tin và sự an toàn cho các chủ thể trong xã hội hay không?”. Một hệ thống pháp luật, dù toàn diện đến đâu, nhưng nếu thất bại trong việc tạo ra niềm tin này thì vẫn bị xem là một cấu trúc bất hợp lý.

6) Tính hiện đại

Tính hiện đại của hệ thống pháp luật là tiêu chí dùng để đánh giá năng lực của hệ thống đó trong việc thích ứng, điều chỉnh và thúc đẩy các quan hệ xã hội mới cùng các giá trị tiến bộ của thời đại.

Nội hàm của tính hiện đại thể hiện tập trung ở các giá trị, nội dung cốt lõi sau:

Năng lực thích ứng và kiến tạo phát triển, thể hiện sự chuyển đổi trong tư duy làm luật từ “phản ứng quản lý” sang “kiến tạo phát triển”; tính mở và khả năng tương tác: nội hàm này ví hệ thống pháp luật như một “hệ điều hành” cần có khả năng “kết nối” với thế giới; tính hiệu quả và minh bạch trong vận hành: nội hàm này phản ánh sự thay đổi trong mối quan hệ giữa nhà nước và người dân, từ “quản lý” sang “phục vụ”; lấy con người làm trung tâm: đây là nội dung thể hiện mục đích cuối cùng của một hệ thống pháp luật hiện đại, do đó, các giá trị về quyền con người, công bằng xã hội, bình đẳng giới và phát triển bền vững không phải là yếu tố phụ, mà phải là nguyên tắc chỉ đạo, thấm sâu vào mọi quy định của pháp luật.

Một hệ thống pháp luật hiện đại không chỉ giải quyết các vấn đề của quá khứ mà còn phải sẵn sàng cho các thách thức của tương lai. Nó giống như hệ điều hành của một chiếc điện thoại thông minh: liên tục được cập nhật để tương thích với các ứng dụng mới và một thế giới kết nối.

Tính hiện đại của một hệ thống pháp luật được thể hiện qua bốn yếu tố chính: 1) Khả năng điều chỉnh các lĩnh vực mới: Hệ thống pháp luật phải có khả năng “đi trước đón đầu” hoặc phản ứng nhanh để tạo ra hành lang pháp lý cho các lĩnh vực mới do công nghệ và xã hội tạo ra, thay vì để lại các “khoảng trống pháp lý”; 2) Mức độ tương thích với quốc tế: Trong một thế giới toàn cầu hóa, pháp luật quốc gia không thể là một “ốc đảo”. Tính hiện đại đòi hỏi pháp luật trong nước, đặc biệt là về thương mại, đầu tư và quyền con người, phải hài hòa và tương thích với các chuẩn mực, cam kết quốc tế; 3) Việc áp dụng công nghệ trong hoạt động pháp luật: Tính hiện đại không chỉ nằm ở nội dung của luật mà còn ở cách thức vận hành của nó. Một hệ thống pháp luật hiện đại phải ứng dụng công nghệ để hoạt động hiệu quả, minh bạch và dễ tiếp cận hơn; 4) Sự hiện diện của các giá trị tiến bộ: Hệ thống pháp luật phải phản ánh và bảo vệ được các giá trị mà xã hội văn minh hướng tới.

1.2. Xây dựng hệ thống các tiêu chí đánh giá tính hợp lý của cấu trúc hệ thống pháp luật

Việc xây dựng hệ thống các tiêu chí đánh giá tính hợp lý của cấu trúc hệ thống pháp luật phải xuất phát từ những hiểu biết lý luận nói trên về nội hàm của tính hợp lý của hệ thống pháp luật. Xuất phát từ những phân tích trên, chúng tôi cho rằng hệ tiêu chí đánh giá cấu trúc của hệ thống pháp luật bao gồm sáu tiêu chí sau.

1.2.1. Tiêu chí về tính toàn diện, bao trùm

Đây là tiêu chí nói về mức độ bao quát, bao trùm của pháp luật đối với các quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Tiêu chí về tính toàn diện, bao trùm là tiêu chí đầu tiên dùng để đánh giá mức độ hợp lý của cấu trúc hệ thống pháp luật. Nó trả lời cho câu hỏi: Pháp luật đã “phủ sóng”, “bao trùm” đến đâu trong đời sống xã hội?

- Chỉ số của tiêu chí

Tính toàn diện, bao trùm của cấu trúc hệ thống pháp luật thể hiện ở mức độ đầy đủ, bao quát của các quy phạm pháp luật đối với các quan hệ xã hội cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật. Một hệ thống pháp luật có tính toàn diện, bao trùm cao phải như một tấm lưới che phủ toàn bộ các lĩnh vực quan hệ quan trọng của đời sống, không bỏ sót những mảng quan hệ xã hội có thể gây ra tranh chấp hoặc xâm hại đến lợi ích chung.

Tính toàn diện, bao trùm được xem xét ở hai khía cạnh/chỉ số:

Chiều rộng: Sự tồn tại của các ngành luật, tiểu ngành luật, các chế định pháp luật để điều chỉnh tất cả các lĩnh vực khác nhau (kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, môi trường, an ninh, quốc phòng...). Đây là chỉ số nói về số lượng các ngành luật, tiểu ngành luật, các chế định pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau.

Chiều sâu: Trong từng lĩnh vực, các quy phạm pháp luật phải đủ chi tiết để điều chỉnh các tình huống, khía cạnh cụ thể có thể xảy ra. Đây là chỉ số nói về chất của việc điều chỉnh pháp luật.

- Biểu hiện của sự bất hợp lý (thiếu toàn diện, bao trùm)

Sự thiếu toàn diện, bao trùm của cấu trúc pháp luật được thể hiện qua hiện tượng “khoảng trống pháp lý”. Đây là tình trạng một quan hệ xã hội đã phát sinh trên thực tế và cần có sự can thiệp của pháp luật nhưng lại chưa có quy phạm pháp luật nào trực tiếp điều chỉnh.

Ví dụ về “khoảng trống pháp lý”.

Tài sản ảo: Các vật phẩm trong game online, tiền mã hóa... có giá trị thực tế rất lớn nhưng trong một thời gian dài, pháp luật dân sự Việt Nam chưa có quy định rõ ràng để công nhận và bảo vệ chúng như một loại tài sản.

Trí tuệ nhân tạo (AI): Khi một AI tự động gây ra thiệt hại (ví dụ: xe tự lái gây tai nạn), ai sẽ là người chịu trách nhiệm pháp lý? Chủ sở hữu, người lập trình, hay nhà sản xuất? Đây là một khoảng trống mà pháp luật nhiều nước đang phải đối mặt.

Một hệ thống pháp luật liên tục xuất hiện các “khoảng trống” lớn là một hệ thống có cấu trúc thiếu hợp lý, không theo kịp sự phát triển của xã hội.

1.2.2. Tiêu chí về tính đồng bộ, nhất quán

Tiêu chí về tính đồng bộ, nhất quán là sự thống nhất nội tại, không mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật và giữa các ngành luật.

Tiêu chí về tính đồng bộ, nhất quán là thước đo “sức khỏe” nội tại của hệ thống pháp luật, phản ánh sự thống nhất và logic trong cấu trúc của nó.

- Chỉ số của tiêu chí

Tính đồng bộ, nhất quán đòi hỏi tất cả các yếu tố cấu thành hệ thống pháp luật, từ từng quy phạm, chế định, tiểu ngành luật cho đến các ngành luật và văn bản pháp luật, phải được sắp xếp một cách hài hòa, không mâu thuẫn, không chồng chéo, và cùng hướng đến một mục tiêu điều chỉnh chung.

Một hệ thống pháp luật hợp lý phải vận hành như một dàn nhạc giao hưởng, nơi mọi nhạc cụ đều tuân theo một bản nhạc và sự chỉ huy thống nhất, chứ không phải là một tập hợp lộn xộn các nhạc công chơi các giai điệu khác nhau.

Sự nhất quán này phải được đảm bảo ở cả hai chiều với tư cách là hai chỉ số:

Chiều dọc: Sự thống nhất giữa các văn bản có hiệu lực pháp lý khác nhau. Văn bản dưới luật (Nghị định, Thông tư) phải tuyệt đối phù hợp, không được trái với văn bản luật (Luật, Bộ luật), và các luật, bộ luật phải phù hợp với Hiến pháp.

Chiều ngang: Sự thống nhất giữa các văn bản có cùng hiệu lực pháp lý. Các quy định trong các luật khác nhau nhưng cùng điều chỉnh một nhóm vấn đề phải tương thích, hỗ trợ lẫn nhau.

- Biểu hiện của sự bất hợp lý (thiếu đồng bộ, nhất quán)

Sự thiếu đồng bộ, nhất quán là một trong những “căn bệnh” trầm trọng nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam, thể hiện rõ qua hiện tượng mâu thuẫn, chồng chéo pháp luật.

Ví dụ điển hình: Vòng luẩn quẩn pháp lý trong lĩnh vực đầu tư - xây dựng. Một dự án có thể được Luật Đầu tư chấp thuận về chính sách, nhưng lại vướng mắc các quy định khác của Luật Đất đai về việc giao đất, và sau đó lại xung đột với các yêu cầu của Luật Xây dựng về quy hoạch. Sự thiếu đồng bộ, nhất quán giữa ba đạo luật này đã và đang là “điểm nghẽn” làm đình trệ hàng loạt dự án, gây lãng phí nguồn lực xã hội và tạo ra rủi ro pháp lý rất lớn cho doanh nghiệp.

Một cấu trúc pháp luật thiếu đồng bộ, nhất quán sẽ gây ra tình trạng không chắc chắn, làm tăng chi phí tuân thủ, tạo kẽ hở cho tiêu cực, và làm xói mòn niềm tin vào sự công bằng của pháp luật.

1.2.3. Tiêu chí về tính cân đối, hài hòa

Tiêu chí tính cân đối, hài hòa là sự cân bằng giữa các ngành luật, giữa luật nội dung và luật hình thức, giữa pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế.

Tiêu chí tính cân đối, hài hòa xem xét hệ thống pháp luật như một cơ thể sống, đòi hỏi sự phát triển cân bằng và tương xứng giữa các bộ phận để đảm bảo “sức khỏe” chung.

- Chỉ số của tiêu chí

Tính cân đối, hài hòa thể hiện ở sự cân bằng trong việc phân bổ các quy phạm pháp luật và sự phát triển tương xứng giữa các bộ phận khác nhau của hệ thống pháp luật. Một cấu trúc pháp luật hợp lý không được “thiên vị”, tức là không quá chú trọng phát triển một lĩnh vực này mà bỏ quên lĩnh vực khác. Sự cân bằng này được xem xét trên nhiều khía cạnh với tư cách là các chỉ số cụ thể, đó là:

Sự cân đối giữa các ngành luật.

Cần có sự phát triển hài hòa giữa các ngành luật điều chỉnh lĩnh vực kinh tế (thương mại, đầu tư...) và các ngành luật điều chỉnh lĩnh vực xã hội (lao động, an sinh, môi trường...); giữa các ngành luật điều chỉnh lĩnh vực kinh tế và các ngành luật điều chỉnh lĩnh vực môi trường; giữa các ngành luật điều chỉnh lĩnh vực xã hội và các ngành luật điều chỉnh lĩnh vực môi trường.

- Biểu hiện bất hợp lý (thiếu tính cân đối, hài hoà)

Một hệ thống pháp luật sẽ mất cân đối, hài hoà nếu chỉ tập trung ban hành các luật để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bằng mọi giá mà thiếu các quy định chặt chẽ để bảo vệ môi trường, quyền lợi người lao động và an sinh xã hội. Sự phát triển “nóng” này có thể dẫn đến những hậu quả xã hội nghiêm trọng và không bền vững.

Sự cân đối giữa luật nội dung và luật hình thức

Luật nội dung là các luật quy định về quyền, nghĩa vụ, và trách nhiệm của các chủ thể (ví dụ: Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự).

Luật hình thức là các luật quy định về trình tự, thủ tục để thực thi và bảo vệ các quyền và nghĩa vụ đó (ví dụ: Bộ luật Tố tụng Dân sự, Bộ luật Tố tụng Hình sự).

Một hệ thống pháp luật hợp lý phải có sự cân bằng giữa hai bộ phận này.

- Biểu hiện bất hợp lý (thiếu tính cân đối, hài hoà)

Sẽ là mất cân đối nếu luật nội dung quy định rất nhiều quyền tốt đẹp cho người dân, nhưng luật hình thức lại có các thủ tục tố tụng quá rườm rà, tốn kém, khiến người dân không thể trên thực tế bảo vệ được các quyền đó tại tòa án. Khi đó, quyền trên văn bản chỉ là “quyền chết”.

Sự hài hòa giữa pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế

Trong bối cảnh hội nhập, pháp luật quốc gia phải có sự tương thích, hài hòa với các cam kết và thông lệ quốc tế.

- Biểu hiện bất hợp lý (thiếu tính cân đối, hài hoà)

Sẽ là thiếu hài hòa nếu Việt Nam ký kết một hiệp định thương mại tự do (FTA) với các cam kết cao về sở hữu trí tuệ, nhưng hệ thống pháp luật trong nước lại chưa được sửa đổi kịp thời để nội luật hóa các cam kết đó. Điều này không chỉ làm giảm uy tín quốc gia mà còn khiến doanh nghiệp trong nước lúng túng khi tham gia sân chơi toàn cầu.

1.2.4. Tiêu chí về tính hiệu quả, khả thi và linh hoạt

Tiêu chí về tính hiệu quả và khả thi là mức độ phù hợp của cấu trúc pháp luật với khả năng áp dụng và thực thi trong thực tiễn.

Tiêu chí về tính hiệu quả và khả thi là bài kiểm tra cuối cùng và thực tế nhất, dùng để đo lường mức độ “sống” của pháp luật trong đời thực.

- Chỉ số của tiêu chí

Tính hiệu quả và khả thi thể hiện trong việc đánh giá mức độ phù hợp của cấu trúc pháp luật với điều kiện thực tiễn và khả năng áp dụng, tuân thủ của các chủ thể. Một hệ thống pháp luật dù toàn diện, nhất quán đến đâu nhưng nếu không thể đi vào cuộc sống thì vẫn là một cấu trúc bất hợp lý. Tiêu chí này thể hiện ở hai chỉ số sau:

Tính hiệu quả: Thể hiện ở khả năng các quy định pháp luật đạt được mục tiêu đã đề ra khi ban hành. Nó trả lời câu hỏi: Luật có thực sự giải quyết được vấn đề xã hội cần giải quyết không?

Tính khả thi: Thể hiện ở sự tương thích của các quy định pháp luật với thực tế về kinh tế, xã hội, và năng lực quản lý. Nó trả lời câu hỏi: Liệu người dân và nhà nước có đủ nguồn lực và điều kiện để tuân thủ và thi hành luật không?

- Biểu hiện của sự bất hợp lý (thiếu hiệu quả, khả thi)

Sự bất hợp lý thể hiện qua hiện tượng “luật trên văn bản”, tức là luật được ban hành nhưng không được tuân thủ hoặc không thể thi hành trên thực tế.

Ví dụ về quy định thiếu khả thi:

Về kinh tế: Ban hành một quy định yêu cầu tất cả các hộ kinh doanh nhỏ lẻ phải lắp đặt hệ thống phòng cháy chữa cháy tự động đắt tiền. Quy định này tốt về mặt mục tiêu nhưng không khả thi vì vượt quá khả năng tài chính của đa số hộ kinh doanh.

Về xã hội: Một quy định cấm hoàn toàn việc bán hàng ăn trên vỉa hè ở các thành phố lớn mà không có giải pháp thay thế về việc làm và địa điểm. Quy định này không khả thi vì nó xung đột với thực tế mưu sinh của một bộ phận lớn người dân và văn hóa ẩm thực đường phố.

Ví dụ về quy định thiếu hiệu quả: Một luật đặt mục tiêu giảm ô nhiễm không khí bằng cách tăng mức phạt vi phạm khí thải xe máy, nhưng lại không có biện pháp kiểm soát khí thải từ các nhà máy công nghiệp lớn. Luật này sẽ không hiệu quả vì nó không tác động đến nguồn gây ô nhiễm chính.

Một cấu trúc pháp luật hợp lý phải dự liệu được các điều kiện thực thi, đảm bảo các quy định vừa chặt chẽ vừa phù hợp với trình độ phát triển và năng lực của xã hội.

1.2.5. Tiêu chí về tính dự báo

Tiêu chí về tính dự báo được sử dụng để đo lường mức độ mà một hệ thống pháp luật cho phép các chủ thể (người dân, doanh nghiệp) có thể lường trước được hậu quả pháp lý từ hành vi của mình. Nó là ngọn hải đăng của hệ thống pháp luật, mang lại sự an toàn pháp lý, giúp các chủ thể tự tin định hướng hành vi của mình.

- Chỉ số của tiêu chí

Để “xây dựng” hay đo lường tiêu chí này, chúng ta cần phân tích nó thành bốn thành tố cấu thành cụ thể với tư cách là bốn chỉ số:

1) Thành tố “ổn định”

Về nội dung, các quy định pháp luật, đặc biệt là trong các lĩnh vực ảnh hưởng lớn đến đời sống và kinh doanh (đất đai, thuế, đầu tư), phải có tính ổn định trong một khoảng thời gian đủ dài.

Về đánh giá, một hệ thống pháp luật bị đánh giá là yếu về thành tố này nếu các luật, nghị định, thông tư liên tục bị thay đổi, sửa đổi một cách đột ngột, khiến các kế hoạch dài hạn của doanh nghiệp và người dân trở nên rủi ro.

2) Thành tố “minh bạch và công khai”

Về nội dung, mọi quy phạm pháp luật phải được công bố một cách công khai, kịp thời, đầy đủ và dễ dàng tiếp cận đối với mọi đối tượng. “Luật chơi” không thể là bí mật.

Về đánh giá, một hệ thống pháp luật đáp ứng tốt thành tố này khi có một hệ thống Công báo điện tử và Cơ sở dữ liệu pháp luật quốc gia hoạt động hiệu quả, cập nhật, và thân thiện với người dùng.

3) Thành tố “rõ ràng”

Về nội dung, ngôn ngữ được sử dụng trong văn bản pháp luật phải chính xác, đơn nghĩa, không mơ hồ. Các quy định phải đủ chi tiết để có thể áp dụng trực tiếp, hạn chế tối đa việc trao quyền diễn giải tùy tiện cho cơ quan thực thi.

Về đánh giá, một hệ thống pháp luật bị đánh giá thấp về thành tố này nếu còn tồn tại nhiều “luật khung, luật ống”, sử dụng các thuật ngữ không xác định, trừu tượng.

4) Thành tố “nhất quán trong áp dụng”

Về nội dung, cùng một quy định pháp luật phải được tất cả các cơ quan nhà nước và tòa án trên cả nước hiểu và áp dụng theo cùng một cách cho những tình huống pháp lý tương tự.

Về đánh giá, một hệ thống pháp luật được đánh giá cao về thành tố này khi có các cơ chế hiệu quả để đảm bảo áp dụng luật thống nhất, ví dụ như vai trò của các nghị quyết hướng dẫn của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và đặc biệt là hệ thống án lệ có giá trị bắt buộc.

Một hệ thống pháp luật chỉ được coi là đạt tiêu chí “tính dự báo” khi nó đáp ứng tốt cả bốn thành tố trên. Thiếu một trong bốn yếu tố này đều sẽ làm suy giảm sự an toàn pháp lý và niềm tin của xã hội vào pháp luật.

- Biểu hiện của thiếu tính dự báo

Thiếu tính dự báo là một “căn bệnh” của hệ thống pháp luật, và nó biểu hiện ra bên ngoài qua những “triệu chứng” rất rõ ràng, gây ảnh hưởng trực tiếp đến người dân và doanh nghiệp. Dưới đây là các biểu hiện khái quát nhất.

Chính sách, pháp luật thay đổi đột ngột

Đây là biểu hiện phổ biến nhất. Các quy định pháp luật, đặc biệt là các văn bản dưới luật như nghị định, thông tư, bị thay đổi hoặc ban hành mới một cách bất ngờ, không có lộ trình và không tham vấn đầy đủ. Điều này tạo ra tình trạng mà giới kinh doanh thường gọi là “sáng đúng, trưa sai, chiều lại đúng”, khiến các kế hoạch đầu tư dài hạn trở nên vô cùng rủi ro.

Áp dụng pháp luật không thống nhất

Cùng một quy định pháp luật nhưng lại được các cơ quan nhà nước ở các địa phương khác nhau, hoặc thậm chí các công chức khác nhau trong cùng một cơ quan, hiểu và áp dụng theo những cách khác nhau. Điều này biến việc tuân thủ pháp luật trở thành một trò chơi may rủi, vì kết quả không phụ thuộc vào luật mà phụ thuộc vào việc bạn “gặp” ai và ở đâu.

Sự tùy tiện của cơ quan thực thi

Khi pháp luật được viết một cách mơ hồ, chung chung (“luật khung”), nó trao quá nhiều quyền diễn giải cho cơ quan thực thi. Lúc này, “luật” thực tế không còn nằm trong văn bản nữa mà nằm ở quyết định tùy nghi của công chức. Sự tùy tiện này là biểu hiện cao nhất của tính khó đoán định và là mảnh đất màu mỡ cho tiêu cực, nhũng nhiễu.

1.2.6. Tiêu chí về tính hiện đại

Tiêu chí tính hiện đại được sử dụng để đo lường năng lực của hệ thống pháp luật trong việc thích ứng, điều chỉnh và thúc đẩy các quan hệ xã hội mới và các giá trị tiến bộ của thời đại, đặc biệt là những yếu tố được thúc đẩy bởi toàn cầu hóa và cách mạng công nghệ.

Một hệ thống pháp luật hiện đại không chỉ giải quyết các vấn đề của ngày hôm qua, mà còn phải sẵn sàng cho các thách thức của ngày mai. Nó giống như một hệ điều hành điện thoại thông minh, liên tục được cập nhật để tương thích với các ứng dụng mới và một thế giới kết nối.

- Chỉ số của tiêu chí

Để đánh giá tiêu chí này, chúng ta có thể xem xét bốn thành tố chính với tư cách là các chỉ số cụ thể:

1) Khả năng điều chỉnh các quan hệ xã hội mới

Về nội dung, thể hiện ở việc hệ thống pháp luật có hay không và có kịp thời hay không các quy định để điều chỉnh các lĩnh vực mới do công nghệ và sự phát triển xã hội tạo ra.

Về đánh giá, một hệ thống pháp luật được coi là thiếu hiện đại nếu nó còn tồn tại quá nhiều “khoảng trống pháp lý” trong các lĩnh vực như kinh tế số, tài sản ảo, trí tuệ nhân tạo, đạo đức sinh học...

2) Mức độ tương thích với pháp luật quốc tế

Về nội dung, trong một thế giới phẳng, pháp luật quốc gia không thể là một “ốc đảo”. Tính hiện đại đòi hỏi pháp luật trong nước, đặc biệt là về thương mại, đầu tư, sở hữu trí tuệ và quyền con người, phải có sự hài hòa, tương thích với các chuẩn mực và cam kết quốc tế.

Về đánh giá, một hệ thống pháp luật được đánh giá là hiện đại khi đã nội luật hóa đầy đủ và hiệu quả các cam kết trong các FTA thế hệ mới, cũng như các công ước quốc tế quan trọng mà quốc gia là thành viên.

3) Việc áp dụng công nghệ trong hoạt động pháp luật (Legal Tech)

Về nội dung, tính hiện đại không chỉ nằm ở nội dung của luật mà còn ở cách thức vận hành của nó. Một hệ thống pháp luật hiện đại phải ứng dụng công nghệ để hoạt động hiệu quả, minh bạch và dễ tiếp cận hơn.

Về đánh giá, hệ thống được đánh giá cao về thành tố này nếu có sự phát triển của tòa án điện tử, cơ sở dữ liệu pháp luật trực tuyến, và các dịch vụ công dựa trên nền tảng số.

4) Sự hiện diện của các giá trị tiến bộ

Về nội dung, một hệ thống pháp luật hiện đại phải phản ánh và bảo vệ các giá trị tiến bộ của xã hội đương đại.

Về đánh giá, hệ thống được đánh giá cao khi có các cơ chế pháp lý mạnh mẽ để bảo vệ quyền con người, bình đẳng giới, bảo vệ môi trường theo tiêu chuẩn ESG, và bảo vệ các nhóm yếu thế trong xã hội.

- Các biểu hiện của tính không hiện đại

Một hệ thống pháp luật thiếu tính hiện đại sẽ bộc lộ những “triệu chứng” cho thấy nó đang “hụt hơi” so với sự phát triển của xã hội. Dưới đây là các biểu hiện khái quát nhất.

i) Pháp luật “đi sau” thực tiễn

Nội dung cơ bản của biểu hiện này là sự tồn tại của các “khoảng trống pháp lý” lớn. Pháp luật không có hoặc có những quy định rất cũ kỹ, không còn phù hợp để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới đã trở nên phổ biến, đặc biệt là các quan hệ phát sinh từ công nghệ. Ví dụ rõ rệt là sự thiếu vắng một khung pháp lý rõ ràng cho tài sản ảo, trí tuệ nhân tạo (AI), hay mối quan hệ lao động trong nền kinh tế chia sẻ (tài xế công nghệ).

ii) Pháp luật “lệch pha” với thế giới

Nội dung cơ bản là các quy định pháp luật trong nước không tương thích với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế phổ biến, đặc biệt là các cam kết hội nhập mà quốc gia đã tham gia. Điều này tạo ra rào cản trong thương mại, đầu tư và hợp tác quốc tế. Ví dụ, hệ thống pháp luật về bảo vệ dữ liệu cá nhân quá lỏng lẻo so với chuẩn chung của thế giới, hoặc các quy định về sở hữu trí tuệ không đáp ứng được yêu cầu của các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới.

iii) Vận hành thủ công, quan liêu

Nội dung cơ bản của biểu hiện này nằm ở cách thức vận hành của hệ thống pháp luật. Thay vì ứng dụng công nghệ để hiệu quả và minh bạch, các quy trình pháp lý vẫn còn nặng về giấy tờ và các thủ tục hành chính phức tạp. Ví dụ như việc người dân và doanh nghiệp vẫn phải đi lại nhiều lần để nộp hồ sơ giấy, tòa án chậm áp dụng xét xử trực tuyến, hay việc tra cứu thông tin pháp lý còn khó khăn.

iv) Các giá trị pháp lý lạc hậu

Nội dung cơ bản là pháp luật không phản ánh hoặc không bảo vệ một cách hiệu quả các giá trị tiến bộ mà xã hội hiện đại hướng tới. Ví dụ, các quy định về bảo vệ môi trường còn yếu và thiếu các chế tài đủ mạnh; pháp luật chưa có cơ chế hữu hiệu để bảo vệ các nhóm yếu thế hoặc đảm bảo bình đẳng giới trên thực tế.

2. Đánh giá cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam theo tiêu chí tính hợp lý

2.1. Đặc điểm chủ yếu của cấu trúc hiện nay

Từ quá trình phát triển trên, cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay có bốn đặc điểm nổi bật:

1) Chủ yếu thuộc hệ thống Dân luật. Cấu trúc pháp luật Việt Nam về cơ bản được xây dựng dựa trên luật thành văn. Các bộ luật và luật là nguồn luật chính và quan trọng nhất, đây là đặc điểm của các nước theo truyền thống pháp luật châu Âu lục địa.

2) Tăng trưởng nhanh về số lượng nhưng chất lượng chưa đồng đều. Chỉ trong vài thập kỷ, Việt Nam đã xây dựng được một hệ thống pháp luật tương đối toàn diện. Tuy nhiên, sự phát triển “nóng” này dẫn đến chất lượng của nhiều văn bản chưa cao, tính khả thi thấp, và tuổi thọ ngắn.

3) Cấu trúc văn bản phức tạp, nhiều tầng nấc. Cấu trúc bên ngoài của hệ thống pháp luật rất phức tạp với nhiều loại văn bản (luật, nghị định, thông tư...). Tình trạng “luật khung, luật ống” và sự phụ thuộc quá lớn vào các văn bản dưới luật vẫn còn phổ biến, gây khó khăn cho việc tra cứu, áp dụng và là một trong những nguyên nhân chính gây ra sự chồng chéo, mâu thuẫn.

4) Đang trong quá trình chuyển đổi mạnh mẽ. Cấu trúc hệ thống pháp luật không tĩnh tại mà đang vận động, hoàn thiện không ngừng để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Việc từng bước nâng cao vai trò của án lệ và các cơ chế tài phán khác cho thấy xu hướng kết hợp các yếu tố hợp lý của các hệ thống pháp luật khác nhau trên thế giới.

2.2. Đánh giá cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam theo tính hợp lý

Dựa trên các tiêu chí đã được xác định ở trên, có thể đánh giá cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam ở cả hai mặt: những thành tựu đáng ghi nhận và những hạn chế, “khoảng trống” còn tồn tại. Ở đây chúng tôi chỉ tập trung tìm “điểm nghẽn”, do vậy, những thành tựu sẽ không đề cập đến.

2.2.1. Đánh giá cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam theo tiêu chí về tính toàn diện, bao trùm

- Những “khoảng trống pháp lý” và hạn chế

Mặc dù vậy, do sự phát triển quá nhanh của kinh tế - xã hội và công nghệ, cấu trúc pháp luật Việt Nam đang bộc lộ sự thiếu toàn diện ở một số lĩnh vực mới và phức tạp, tạo ra những “khoảng trống pháp lý” đáng kể.

Trong lĩnh vực kinh tế số: Đây là nơi tồn tại nhiều khoảng trống nhất. Các vấn đề như tài sản số, tiền mã hóa, và các mô hình kinh doanh dựa trên nền tảng công nghệ mới (Fintech, kinh tế chia sẻ...) vẫn chưa có một khung pháp lý rõ ràng để quản lý, công nhận và bảo vệ.

Trong lĩnh vực công nghệ cao: Sự phát triển của trí tuệ nhân tạo (AI) đang đặt ra những câu hỏi pháp lý hóc búa về trách nhiệm dân sự khi AI gây ra thiệt hại, hay vấn đề bảo vệ dữ liệu cá nhân trong các ứng dụng AI, nhưng pháp luật hiện hành gần như chưa có câu trả lời.

Trong lĩnh vực môi trường: Các vấn đề mới như xây dựng thị trường tín chỉ carbon, cơ chế trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất đối với rác thải nhựa, hay tài chính xanh... dù đã có chủ trương nhưng các quy định pháp luật cụ thể vẫn còn thiếu và chưa đồng bộ.

Những “khoảng trống” này cho thấy cấu trúc pháp luật Việt Nam, dù toàn diện, bao trùm về các lĩnh vực truyền thống, nhưng đang tỏ ra hụt hơi, thiếu linh hoạt trong việc thích ứng với các quan hệ xã hội mới, làm giảm đi tính hợp lý tổng thể của nó.

2.2.2. Đánh giá theo tiêu chí về tính đồng bộ, nhất quán

- Hạn chế về tính đồng bộ, nhất quán

Mặc dù mục tiêu xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất luôn được đề ra, thực tế cho thấy “căn bệnh” mâu thuẫn, chồng chéo vẫn tồn tại dai dẳng, biểu hiện ở cả chiều dọc và chiều ngang của cấu trúc pháp luật.

Mâu thuẫn theo chiều dọc

Đây là sự thiếu thống nhất giữa văn bản của cấp trên và cấp dưới. Tình trạng “luật khung, luật ống” (luật chỉ quy định chung chung, giao hết cho Chính phủ và các bộ quy định chi tiết) vẫn còn phổ biến. Điều này dẫn đến một số lượng khổng lồ các văn bản dưới luật (nghị định, thông tư). Trong nhiều trường hợp, các văn bản này không chỉ hướng dẫn mà còn đặt ra các điều kiện, thủ tục mới không có trong luật, thậm chí diễn giải sai tinh thần của luật, gây ra sự thiếu minh bạch và làm khó cho người dân, doanh nghiệp.

Mâu thuẫn theo chiều ngang

Đây là tình trạng các văn bản luật có cùng hiệu lực pháp lý nhưng lại có các quy định khác nhau, thậm chí xung đột nhau khi điều chỉnh cùng một vấn đề. Đây là điểm nghẽn nghiêm trọng nhất.

Ví dụ kinh điển: Sự xung đột pháp lý trong lĩnh vực đầu tư, đất đai, xây dựng. Vòng luẩn quẩn này đã được nhận diện từ lâu: một nhà đầu tư có thể được Luật Đầu tư chấp thuận chủ trương, nhưng sau đó lại không thể thực hiện được vì vướng các quy định của Luật Đất đai về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Khi giải quyết được vấn đề đất đai, nhà đầu tư lại có thể đối mặt với các mâu thuẫn giữa quy hoạch xây dựng chi tiết theo Luật Xây dựng và quy hoạch sử dụng đất.

Hậu quả: Sự chồng chéo này tạo ra một “mê cung pháp lý”, khiến các dự án bị đình trệ, làm tăng chi phí và rủi ro cho doanh nghiệp, tạo kẽ hở cho tham nhũng, tiêu cực và làm suy giảm niềm tin vào môi trường đầu tư.

Sự thiếu đồng bộ, nhất quán này là biểu hiện rõ nét của một cấu trúc pháp luật được xây dựng một cách chắp vá, thiếu tầm nhìn tổng thể, làm suy yếu nghiêm trọng tính hiệu quả và tính hợp lý của toàn bộ hệ thống.

2.2.3. Đánh giá theo tiêu chí về tính cân đối, hài hòa

- Hạn chế về tính cân đối, hài hoà

Sự mất cân đối giữa pháp luật kinh tế và pháp luật xã hội

Đây là sự mất cân đối dễ nhận thấy nhất. Trong nỗ lực thúc đẩy tăng trưởng, hệ thống pháp luật đã ưu tiên và tập trung nguồn lực xây dựng các ngành luật kinh tế. Các luật như Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Thương mại... liên tục được cập nhật, sửa đổi để tạo môi trường thông thoáng cho doanh nghiệp.

Ngược lại, các ngành luật thuộc lĩnh vực xã hội, đặc biệt là pháp luật về môi trường, dù đã được quan tâm nhưng vẫn chưa theo kịp thực tiễn. Các chế tài xử phạt vi phạm môi trường còn nhẹ, các công cụ pháp lý để thúc đẩy kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn vẫn còn sơ khai. Sự mất cân đối này tiềm ẩn nguy cơ dẫn đến mô hình tăng trưởng thiếu bền vững, “hy sinh” môi trường để đổi lấy lợi ích kinh tế trước mắt.

Sự mất cân đối giữa luật nội dung và luật hình thức

Thành tựu lập pháp của Việt Nam trong việc xây dựng luật nội dung (quy định quyền và nghĩa vụ) là rất đáng kể. Bộ luật Dân sự và nhiều luật chuyên ngành đã trao cho người dân và doanh nghiệp rất nhiều quyền.

Tuy nhiên, hệ thống luật hình thức (quy định thủ tục để bảo vệ các quyền đó) lại chưa phát triển tương xứng. Thủ tục tố tụng tại tòa án (dân sự, hành chính) còn phức tạp, kéo dài và tốn kém. Điều này khiến cho việc người dân, doanh nghiệp khởi kiện để bảo vệ quyền lợi của mình gặp rất nhiều khó khăn. Hệ quả là nhiều quyền lợi được ghi nhận trên giấy tờ đã không thể được bảo vệ trên thực tế, tạo ra tình trạng “quyền trên văn bản”.

Vẫn thiếu sự hài hòa giữa pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế

Đây là lĩnh vực có nhiều tiến bộ. Việt Nam đã rất nỗ lực trong việc nội luật hóa các cam kết quốc tế, đặc biệt là trong các FTA thế hệ mới như CPTPP, EVFTA. Việc sửa đổi Luật Sở hữu trí tuệ, Bộ luật Lao động... là những minh chứng rõ nét.

Dù vậy, sự hài hòa đôi khi vẫn chưa đạt mức lý tưởng. Tốc độ sửa đổi luật trong nước đôi khi vẫn chậm hơn so với lộ trình cam kết, và năng lực thực thi các tiêu chuẩn quốc tế mới (về lao động, môi trường, cạnh tranh...) của các cơ quan quản lý và doanh nghiệp trong nước vẫn là một thách thức.

2.2.4. Đánh giá theo tiêu chí về tính hiệu quả và khả thi

- Hạn chế về tính hiệu quả và khả thi

Hạn chế về tính hiệu quả

Nhiều quy định pháp luật của Việt Nam gặp khó khăn trong việc đạt được mục tiêu đề ra, chủ yếu do khâu thực thi yếu kém. Ví dụ điển hình là pháp luật về bảo vệ môi trường. Mục tiêu của luật là ngăn chặn ô nhiễm, bảo vệ sức khỏe cộng đồng. Tuy nhiên, dù có hệ thống quy định khá chi tiết, tình trạng ô nhiễm tại các khu công nghiệp, làng nghề vẫn rất nghiêm trọng. Nguyên nhân là do công tác thanh tra, kiểm tra còn yếu, chế tài xử phạt chưa đủ sức răn đe, và nguồn lực cho các cơ quan môi trường còn hạn chế. Rõ ràng, luật đã không đạt được hiệu quả như mong muốn.

Hạn chế về tính khả thi

Đây là một trong những điểm yếu lớn nhất, dẫn đến tình trạng “luật trên văn bản”. Nhiều quy định được ban hành mà chưa xem xét kỹ lưỡng đến điều kiện thực tế.

Về năng lực quản lý: Pháp luật quy định các cơ quan nhà nước phải thực hiện nhiều thủ tục kiểm tra, thẩm định phức tạp, nhưng lại không đi kèm với việc bổ sung nguồn nhân lực và tài chính. Ví dụ, quy định về phòng cháy chữa cháy yêu cầu kiểm tra định kỳ rất nhiều cơ sở, nhưng lực lượng chức năng quá mỏng, không thể nào bao quát hết được. Đây là sự bất khả thi về mặt hành chính.

Về chi phí tuân thủ của người dân, doanh nghiệp: Một số quy định đặt ra các tiêu chuẩn quá cao so với khả năng của đa số chủ thể. Ví dụ, yêu cầu các hộ kinh doanh nhỏ lẻ, buôn bán trên phố phải áp dụng các tiêu chuẩn về sổ sách kế toán, báo cáo thuế phức tạp như doanh nghiệp lớn là không khả thi về mặt kinh tế. Hệ quả là họ buộc phải hoạt động ngoài luồng hoặc tìm cách lách luật.

Sự yếu kém trong việc đảm bảo tính hiệu quả và khả thi cho thấy một sự xa rời giữa quá trình làm luật và thực tiễn cuộc sống. Điều này không chỉ làm giảm hiệu lực của pháp luật mà còn làm xói mòn lòng tin của xã hội vào nhà nước pháp quyền.

2.2.5. Đánh giá theo tiêu chí về tính dự báo

- Hạn chế về tính dự báo

Sự bất ổn của các văn bản dưới luật: Trong khi các luật do Quốc hội ban hành có tính ổn định tương đối, hệ thống các văn bản dưới luật (nghị định, thông tư) lại thay đổi quá thường xuyên và đột ngột. Một thông tư mới có thể làm thay đổi hoàn toàn điều kiện kinh doanh của cả một ngành, gây ra tình trạng “sáng đúng, trưa sai, chiều lại đúng” và phá vỡ các kế hoạch dài hạn của doanh nghiệp.

Áp dụng pháp luật không thống nhất: Đây là một hạn chế cố hữu. Do hệ thống án lệ chưa thực sự phát huy vai trò mạnh mẽ, cùng một quy định pháp luật có thể được các tòa án hoặc cơ quan hành chính ở các địa phương khác nhau hiểu và áp dụng theo những cách khác nhau. Điều này làm cho kết quả của một vụ việc pháp lý trở nên khó lường, phụ thuộc nhiều vào yếu tố địa phương hoặc thậm chí là cá nhân người giải quyết.

Sự mơ hồ của các quy định: Tình trạng “luật khung” với nhiều thuật ngữ chung chung, không xác định đã trao quá nhiều quyền diễn giải cho cơ quan thực thi. Khi đó, hậu quả pháp lý của một hành vi không còn phụ thuộc vào quy định rõ ràng của luật mà phụ thuộc vào sự diễn giải tùy nghi của một công chức, làm mất đi hoàn toàn tính dự báo.

2.2.6. Đánh giá theo tiêu chí về tính hiện đại

- Hạn chế về tính hiện đại

“Đi sau” và lúng túng trước công nghệ: Đây là hạn chế lớn nhất. Hệ thống pháp luật vẫn tồn tại những “khoảng trống pháp lý” khổng lồ đối với các vấn đề then chốt của thế kỷ XXI. Các lĩnh vực như tài sản số (tiền mã hóa, NFT), trí tuệ nhân tạo (AI), và kinh tế chia sẻ vẫn chưa có một khung pháp lý rõ ràng, cho thấy tư duy lập pháp vẫn còn bị động, “chạy theo” thay vì “đón đầu”.

Vận hành còn thủ công, quan liêu: Mặc dù có một số dịch vụ công trực tuyến, phần lớn các hoạt động pháp lý cốt lõi, đặc biệt là trong lĩnh vực tư pháp (tòa án), vẫn còn rất thủ công, dựa trên giấy tờ. Việc triển khai tòa án điện tử còn rất chậm, các thủ tục hành chính vẫn còn nhiều lớp lang, chưa thực sự “số hóa” một cách triệt để.

Chưa cập nhật đầy đủ các giá trị phát triển bền vững: Dù đã có Luật Bảo vệ Môi trường, các công cụ pháp lý để thực sự thúc đẩy một nền kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn và áp dụng các tiêu chuẩn ESG (Môi trường - Xã hội - Quản trị) vẫn còn yếu và thiếu đồng bộ so với xu hướng chung của thế giới.

2.2.7. Đánh giá theo tiêu chí về mối quan hệ giữa cấu trúc bên trong và bên ngoài của hệ thống pháp luật Việt Nam

- Hạn chế

Hạn chế lớn nhất trong mối quan hệ giữa cấu trúc bên trong và bên ngoài của hệ thống pháp luật Việt Nam là hình thức (các văn bản) thường không phản ánh một cách trung thành, rõ ràng và hiệu quả nội dung (các ngành luật). Sự “lệch pha” này tạo ra ba vấn đề chính.

1) Sự phân mảnh của hình thức làm lu mờ nội dung

Một ngành luật (cấu trúc bên trong) vốn dĩ là một thể thống nhất về mặt nội dung, nhưng lại bị “xé nhỏ” và thể hiện qua quá nhiều văn bản pháp luật khác nhau (cấu trúc bên ngoài).

Vấn đề: Thay vì được quy định tập trung trong một hoặc một vài bộ luật, luật lớn, một lĩnh vực pháp luật lại bị điều chỉnh bởi một luật khung, hàng chục nghị định và hàng trăm thông tư.

Ví dụ: Pháp luật về môi trường không chỉ nằm trong Luật Bảo vệ Môi trường mà còn bị phân tán trong vô số văn bản hướng dẫn của các bộ, ngành khác nhau.

Hậu quả: Giống như việc một câu chuyện hay (nội dung) bị kể một cách rời rạc qua nhiều mảnh giấy vụn (hình thức), người dân và doanh nghiệp rất khó để có được một bức tranh toàn cảnh, thống nhất về các quy định mà họ phải tuân theo. Điều này trực tiếp gây ra sự thiếu minh bạch và mâu thuẫn.

2) Văn bản dưới luật “lấn sân” và làm sai lệch nội dung

Đây là tình trạng hình thức cấp thấp (thông tư, nghị định) lại làm sai lệch, thậm chí trái ngược với nội dung ở cấp cao hơn (luật).

Vấn đề: Do “luật khung, luật ống”, các bộ, ngành được trao quá nhiều quyền trong việc ban hành thông tư, nghị định để hướng dẫn. Lợi dụng điều này, nhiều cơ quan đã đưa vào các văn bản dưới luật những quy định, điều kiện kinh doanh, thủ tục không có trong luật hoặc trái với tinh thần của luật.

Hậu quả: Cái “đuôi” (văn bản dưới luật) đang ve vẩy cái “đầu” (luật). Hình thức đang bóp méo nội dung, làm suy yếu hiệu lực của luật và tạo ra các rào cản pháp lý không đáng có.

3) Hình thức không theo kịp sự ra đời của nội dung mới

Thực tiễn cuộc sống luôn vận động, tạo ra các nhóm quan hệ xã hội mới cần được điều chỉnh (nội dung mới), nhưng hệ thống văn bản pháp luật (hình thức) lại không được xây dựng kịp thời để đáp ứng.

Vấn đề: Các lĩnh vực mới như kinh tế số, tài sản ảo, trí tuệ nhân tạo... đã hình thành và phát triển mạnh mẽ. Về mặt cấu trúc bên trong, chúng đòi hỏi phải có những ngành luật mới.

Hậu quả: Tuy nhiên, về mặt cấu trúc bên ngoài, chúng ta vẫn chưa có các đạo luật tương xứng. Thay vào đó, các cơ quan quản lý đang phải lúng túng áp dụng các quy định cũ, vốn được thiết kế cho các quan hệ truyền thống, để điều chỉnh những vấn đề hoàn toàn mới này. Điều này tạo ra các “khoảng trống pháp lý”, gây rủi ro cho cả nhà đầu tư và xã hội.

2.3. Nguyên nhân của những bất hợp lý trong cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam

2.3.1. Nguyên nhân khách quan

Những bất hợp lý trong cấu trúc hệ thống pháp luật không chỉ xuất phát từ các yếu tố bên trong quá trình làm luật mà còn chịu tác động sâu sắc từ các yếu tố khách quan, nằm ngoài ý chí chủ quan của nhà làm luật. Đó là:

Sự biến đổi kinh tế - xã hội quá nhanh và sâu sắc

Đây là nguyên nhân khách quan bao trùm và quan trọng nhất. Cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam được định hình trong bối cảnh đất nước trải qua những biến đổi lịch sử với tốc độ chưa từng có.

Chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Quá trình này đòi hỏi phải xây dựng mới gần như toàn bộ hệ thống pháp luật kinh tế trong một thời gian rất ngắn. Giai đoạn đầu Đổi mới, ưu tiên hàng đầu là phải có pháp luật để điều chỉnh ngay các quan hệ xã hội mới, lấp đầy các khoảng trống pháp lý. Do yêu cầu cấp bách, hoạt động lập pháp khó tránh khỏi tình trạng chắp vá, thiếu một quy hoạch tổng thể. Các luật ra đời để giải quyết các vấn đề trước mắt mà chưa có đủ thời gian để tính toán kỹ lưỡng sự tương thích của nó với các luật khác, dẫn đến mầm mống của sự chồng chéo, mâu thuẫn sau này.

Tốc độ tăng trưởng kinh tế, đô thị hóa và hội nhập quốc tế cao độ

Tăng trưởng “nóng”. Việt Nam là một trong những nền kinh tế có tốc độ tăng trưởng nhanh nhất thế giới trong nhiều thập kỷ. Sự tăng trưởng này tạo ra áp lực khổng lồ, đòi hỏi pháp luật phải liên tục thay đổi để đáp ứng. Tốc độ phát triển của thực tiễn luôn đi trước tốc độ xây dựng pháp luật.

Hội nhập sâu rộng. Việc gia nhập WTO và ký kết hàng loạt FTA thế hệ mới buộc Việt Nam phải sửa đổi một khối lượng lớn các văn bản pháp luật để phù hợp với các cam kết quốc tế. Quá trình nội luật hóa này đôi khi được thực hiện dưới áp lực về thời gian, khó tránh khỏi những khiếm khuyết về kỹ thuật và sự đồng bộ.

Tác động của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư

Sự bùng nổ của công nghệ số, internet, và trí tuệ nhân tạo đã tạo ra hàng loạt các quan hệ xã hội hoàn toàn mới mà các hệ thống pháp luật truyền thống chưa từng dự liệu. Các vấn đề như tài sản số, bảo vệ dữ liệu cá nhân, hợp đồng thông minh, trách nhiệm pháp lý của AI... là những thách thức mang tính toàn cầu. Hệ thống pháp luật Việt Nam, vốn đang trong quá trình hoàn thiện, lại phải đối mặt ngay với những vấn đề phức tạp này, dẫn đến sự lúng túng và hình thành các “khoảng trống pháp lý” lớn.

Tóm lại, những yếu tố khách quan này đã đặt hệ thống pháp luật Việt Nam vào một tình thế “tiến thoái lưỡng nan”: vừa phải xây dựng những nền tảng cơ bản, vừa phải ứng phó với những thay đổi nhanh chóng của thực tiễn. Điều này lý giải phần nào cho những bất hợp lý trong cấu trúc của nó.

2.3.2. Nguyên nhân chủ quan

Bên cạnh các yếu tố khách quan, những bất hợp lý trong cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam còn xuất phát từ chính các nguyên nhân chủ quan, nằm trong tư duy, năng lực và quy trình của các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật.

Hạn chế trong tư duy pháp lý

Tư duy quản lý nhà nước nặng hơn tư duy phục vụ. Một bộ phận không nhỏ các nhà làm luật vẫn còn chịu ảnh hưởng của tư duy từ thời bao cấp, coi pháp luật chủ yếu là công cụ để quản lý xã hội. Điều này dẫn đến việc nhiều quy định được viết ra theo hướng tạo thuận lợi cho cơ quan nhà nước, đặt ra nhiều rào cản, giấy phép không cần thiết thay vì kiến tạo môi trường thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp.

Tư duy nhiệm kỳ và lợi ích cục bộ. Áp lực phải tạo ra kết quả trong một nhiệm kỳ công tác đôi khi dẫn đến việc ban hành các chính sách, luật lệ có tính ngắn hạn, chắp vá để giải quyết vấn đề trước mắt mà thiếu đi tầm nhìn chiến lược dài hạn. Bên cạnh đó, tình trạng “lợi ích bộ, ngành” khi một bộ được giao chủ trì soạn thảo luật có xu hướng cài cắm các quy định có lợi cho mình, mở rộng quyền lực của mình, là một trong những nguyên nhân chính gây ra sự xung đột, thiếu khách quan trong hệ thống pháp luật.

Yếu kém trong kỹ thuật lập pháp

Đây là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến chất lượng văn bản thấp.

Sử dụng nhiều quy định chung chung, trừu tượng. Kỹ thuật viết luật theo kiểu “luật khung, luật ống”, sử dụng các từ ngữ không rõ ràng, khó định lượng (ví dụ: “phù hợp với tình hình thực tế”, “trong trường hợp cần thiết”...) đã đẩy trách nhiệm giải thích và quy định chi tiết xuống cho các văn bản dưới luật. Đây là căn nguyên của tình trạng mâu thuẫn theo chiều dọc.

Năng lực dự báo và đánh giá tác động còn yếu. Việc phân tích, đánh giá tác động của chính sách (RIA) khi xây dựng luật nhiều khi vẫn được thực hiện một cách hình thức. Các nhà làm luật chưa lường hết được các tác động kinh tế - xã hội, các phản ứng của xã hội đối với một quy định mới. Điều này dẫn đến các “luật trên giấy”, thiếu tính khả thi.

Bất cập trong quy trình xây dựng và ban hành luật

Sự phối hợp giữa các cơ quan còn yếu. Thiếu sự phối hợp chặt chẽ, đồng bộ giữa các bộ, ngành trong quá trình soạn thảo; giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định, thẩm tra đã khiến nhiều mâu thuẫn, chồng chéo không được phát hiện và xử lý kịp thời.

Công tác tham vấn, lấy ý kiến còn hình thức. Mặc dù quy trình có quy định, nhưng việc lấy ý kiến các chuyên gia, nhà khoa học và đặc biệt là đối tượng chịu tác động đôi khi chưa được thực hiện thực chất. Nhiều ý kiến đóng góp tâm huyết đã không được tiếp thu, giải trình một cách thấu đáo, khiến luật khi ban hành ra xa rời thực tiễn.

3. Định hướng và giải pháp đổi mới, hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật theo tiêu chí tính hợp lý

3.1. Quan điểm, yêu cầu của việc hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật trong giai đoạn mới

Việc hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật trong giai đoạn mới phải được thực hiện dựa trên ba quan điểm chỉ đạo cốt lõi sau:

Thứ nhất, bám sát và thể chế hóa kịp thời đường lối của Đảng

Quan điểm xuyên suốt là phải lấy chủ trương, đường lối của Đảng, đặc biệt là tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, làm kim chỉ nam. Mọi giải pháp hoàn thiện cấu trúc pháp luật đều phải nhằm mục tiêu cuối cùng là xây dựng một hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, nhân đạo, đầy đủ và kịp thời, phục vụ sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.

Thứ hai, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân và doanh nghiệp làm trung tâm

Đây là sự chuyển đổi căn bản trong tư duy làm luật. Việc sửa đổi, hoàn thiện cấu trúc pháp luật không phải để giúp các cơ quan nhà nước “dễ quản lý” hơn, mà là để phục vụ người dân và doanh nghiệp tốt hơn. Mọi giải pháp phải hướng tới việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân, tháo gỡ các rào cản cho hoạt động sản xuất kinh doanh, và giảm thiểu chi phí tuân thủ cho xã hội.

Thứ ba, chủ động hội nhập và tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế

Quá trình hoàn thiện pháp luật không thể khép kín. Cần chủ động, tích cực nghiên cứu và tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các nước có hệ thống pháp luật phát triển, đặc biệt là các kinh nghiệm về kỹ thuật lập pháp, pháp điển hóa, và kiểm soát xung đột pháp luật. Việc này giúp Việt Nam đi tắt đón đầu, xây dựng một hệ thống pháp luật hiện đại, tương thích với các chuẩn mực chung và thông lệ quốc tế tốt.

Từ các quan điểm trên, quá trình hoàn thiện cấu trúc pháp luật phải đáp ứng ba yêu cầu cơ bản:

Thứ nhất, phải có tính tổng thể, đồng bộ. Việc sửa đổi phải được tiến hành một cách toàn diện, có tầm nhìn bao quát toàn bộ hệ thống, tránh tư duy cục bộ, chắp vá. Phải đặt việc sửa một luật trong mối tương quan với các luật khác để đảm bảo tính nhất quán, tránh tình trạng “sửa được chỗ này lại vênh chỗ kia”.

Thứ hai, phải có trọng tâm, trọng điểm. Nguồn lực có hạn, do đó cần xác định đúng và ưu tiên giải quyết trước những “điểm nghẽn” thể chế gây tác động lớn nhất đến sự phát triển, đặc biệt là những mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật về đất đai, đầu tư, xây dựng và doanh nghiệp.

Thứ ba, phải khả thi và có lộ trình cụ thể. Các giải pháp đề ra phải phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam. Cần xây dựng một lộ trình hoàn thiện pháp luật rõ ràng, phân công trách nhiệm cụ thể cho từng cơ quan và có cơ chế giám sát, đôn đốc hiệu quả.

3.2. Các giải pháp hoàn thiện cấu trúc bên ngoài của hệ thống pháp luật

3.2.1. Nâng cao vai trò của Hiến pháp, các bộ luật trong hệ thống văn bản

- Nâng cao vai trò của Hiến pháp

Hiến pháp phải thực sự là “luật gốc”, là kim chỉ nam cho mọi hoạt động xây dựng và áp dụng pháp luật. Để làm được điều này, giải pháp đột phá là phải thiết lập một cơ chế bảo hiến hữu hiệu.

Mô hình đề xuất: Thành lập Hội đồng Bảo hiến.

Chức năng: Cơ quan này sẽ có thẩm quyền xem xét tính hợp hiến của các dự án luật trước khi được Quốc hội thông qua (tiền kiểm) và phán quyết về các văn bản pháp luật bị cho là vi hiến sau khi đã có hiệu lực (hậu kiểm).

Tác động: Một cơ chế bảo hiến thực chất sẽ đảm bảo rằng Hiến pháp là một văn bản “sống”, có hiệu lực trực tiếp, ngăn chặn từ gốc các đạo luật có nguy cơ mâu thuẫn với các nguyên tắc nền tảng, từ đó củng cố tính thống nhất của toàn bộ cấu trúc pháp luật.

- Đề cao vị trí nền tảng của các bộ luật, luật

Để khắc phục sự phụ thuộc vào văn bản dưới luật, vị trí của các bộ luật và luật do Quốc hội ban hành phải được củng cố.

Nâng cao chất lượng, giảm tính “khung, ống”. Quy trình làm luật phải yêu cầu các đạo luật phải được quy định chi tiết và rõ ràng tối đa, có khả năng áp dụng trực tiếp mà không cần chờ văn bản hướng dẫn. Nguyên tắc là: “Những gì luật có thể quy định thì phải quy định ngay trong luật”. Điều này đòi hỏi năng lực và trách nhiệm cao hơn từ các đại biểu Quốc hội và cơ quan soạn thảo.

Đẩy mạnh pháp điển hóa. Thay vì ban hành nhiều luật riêng lẻ, tản mạn, cần đẩy mạnh việc tập hợp, hệ thống hóa các quy phạm pháp luật trong cùng một lĩnh vực vào các bộ luật lớn. Ví dụ, xây dựng một Bộ luật Hành chính, một Bộ luật về Môi trường... Việc này sẽ giúp giảm đáng kể số lượng văn bản, khắc phục chồng chéo và giúp người dân, doanh nghiệp dễ dàng hơn trong việc tra cứu và tuân thủ pháp luật.

- Siết chặt kỷ luật trong quy trình xây dựng luật

Giải pháp gốc rễ là phải ngăn chặn việc ban hành các “luật khung” ngay từ đầu.

Nâng cao trách nhiệm của Quốc hội. Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các Ủy ban chuyên trách của Quốc hội phải đóng vai trò là “người gác cổng” chặt chẽ hơn. Cần kiên quyết từ chối xem xét, thông qua các dự án luật được soạn thảo một cách chung chung, thiếu chi tiết, đẩy trách nhiệm quy định cụ thể cho Chính phủ và các bộ.

Quy định bắt buộc về “giải trình”. Bất kỳ điều khoản nào trong dự án luật giao cho cơ quan cấp dưới quy định chi tiết đều phải được cơ quan soạn thảo giải trình một cách thuyết phục về lý do tại sao không thể quy định trực tiếp trong luật.

Giám sát chặt chẽ việc ban hành văn bản dưới luật

Đối với các trường hợp luật bắt buộc phải có văn bản hướng dẫn, cần có cơ chế kiểm soát hiệu quả.

Quy định “tuổi thọ” cho “nợ” văn bản. Luật phải ấn định một thời hạn bắt buộc để các cơ quan liên quan phải ban hành văn bản hướng dẫn. Quá thời hạn này mà không có văn bản hướng dẫn thì luật vẫn được áp dụng theo tinh thần chung, và người đứng đầu cơ quan chịu trách nhiệm. Điều này chấm dứt tình trạng luật có hiệu lực nhưng không thể thi hành vì thiếu thông tư, nghị định.

Tăng cường cơ chế hậu kiểm. Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Bộ Tư pháp cần tăng cường hoạt động hậu kiểm, thường xuyên rà soát các văn bản dưới luật đã được ban hành. Các văn bản bị phát hiện có nội dung trái luật, “vượt luật” phải bị đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ ngay lập tức.

Áp dụng kỹ thuật lập pháp “một luật sửa nhiều luật”

Đây là một giải pháp kỹ thuật hiện đại để đảm bảo tính đồng bộ.

Cách thực hiện: Khi cần sửa đổi một chính sách lớn có ảnh hưởng đến nhiều lĩnh vực, thay vì mỗi bộ sửa một luật riêng lẻ, Chính phủ sẽ trình Quốc hội một dự án “một luật sửa đổi, bổ sung một số điều của nhiều luật”.

Lợi ích: Kỹ thuật này buộc các cơ quan soạn thảo phải ngồi lại với nhau, rà soát và xử lý tất cả các mâu thuẫn, chồng chéo liên quan đến chính sách đó trong một lần duy nhất. Nó đảm bảo sự nhất quán theo chiều ngang và giúp hệ thống pháp luật được cập nhật một cách đồng bộ.

3.2.3. Đẩy mạnh hoạt động rà soát, hệ thống hóa và pháp điển hóa

Đây là hoạt động nền tảng, giống như việc “dọn dẹp” định kỳ để giữ cho ngôi nhà pháp luật luôn ngăn nắp. Đó là:

- Rà soát văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động “nhổ cỏ”, nhằm xác định và công bố các văn bản đã hết hiệu lực, có nội dung trái ngược với văn bản mới ban hành, hoặc không còn phù hợp với thực tiễn.

- Hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động “xếp sách lên kệ”, tập hợp tất cả các văn bản quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực theo từng lĩnh vực, chủ đề và sắp xếp chúng một cách logic (thường là theo thứ tự thời gian). Cần đầu tư mạnh mẽ hơn nữa để xây dựng và hoàn thiện Cơ sở dữ liệu pháp luật quốc gia trực tuyến. Cổng thông tin này phải được cập nhật liên tục, dễ dàng tra cứu, và phải chỉ rõ tình trạng hiệu lực của từng văn bản. Đây là công cụ thiết yếu để đảm bảo tính minh bạch và giúp người dân, doanh nghiệp tiếp cận pháp luật một cách chính xác.

- Đẩy mạnh pháp điển hóa

Đây là giải pháp ở cấp độ cao hơn, mang lại hiệu quả lâu dài và triệt để nhất. Pháp điển hóa không chỉ là tập hợp (hệ thống hóa) mà là xây dựng một văn bản mới duy nhất trên cơ sở các văn bản đã có. Cơ quan chức năng sẽ rà soát toàn bộ các quy phạm pháp luật đang có hiệu lực trong một chủ đề nhất định, loại bỏ các quy định mâu thuẫn, lỗi thời, sắp xếp lại các quy định còn phù hợp một cách logic, và ban hành thành một Bộ pháp điển. Bộ pháp điển này sẽ thay thế cho hàng loạt các văn bản đã được sử dụng để xây dựng nó. Ví dụ: Thay vì phải tra cứu một Luật, hàng chục Nghị định và hàng trăm Thông tư về thuế, sau khi pháp điển hóa, người dân và doanh nghiệp sẽ chỉ cần tra cứu trong Bộ pháp điển về Thuế.

Quốc hội và Chính phủ cần đặt ra một lộ trình cụ thể với các mục tiêu ưu tiên để đẩy nhanh tiến độ thực hiện Bộ pháp điển của Việt Nam. Cần tập trung nguồn lực để pháp điển hóa trước các lĩnh vực phức tạp và có nhiều chồng chéo nhất như đất đai, xây dựng, đầu tư, và tài chính.

Việc thực hiện tốt ba hoạt động (rà soát → hệ thống hóa → pháp điển hóa) sẽ giúp “dọn dẹp” kho tàng pháp luật đồ sộ của Việt Nam, làm cho cấu trúc bên ngoài trở nên gọn gàng, minh bạch và dễ tiếp cận hơn rất nhiều.

3.3. Các giải pháp hoàn thiện cấu trúc bên trong của hệ thống pháp luật

3.3.1. Rà soát, phân định lại phạm vi điều chỉnh giữa các ngành luật để khắc phục chồng chéo

- Thành lập cơ chế rà soát và phân định cấp quốc gia

Để giải quyết tận gốc vấn đề chồng chéo, không thể chỉ sửa luật một cách đơn lẻ. Cần một cơ chế thường trực và đủ thẩm quyền để “phân xử” khi có xung đột.

Thành lập một Ủy ban liên ngành cấp quốc gia về rà soát và xử lý xung đột pháp luật, do Bộ Tư pháp làm cơ quan thường trực, với sự tham gia bắt buộc của đại diện các bộ, ngành có liên quan (Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, Bộ Nông nghiệp và Môi trường...) và các cơ quan của Quốc hội.

Ủy ban này sẽ có nhiệm vụ rà soát toàn bộ hệ thống pháp luật để nhận diện các điểm chồng chéo, mâu thuẫn. Quan trọng hơn, Ủy ban sẽ có thẩm quyền đưa ra các kết luận mang tính bắt buộc, đề xuất phương án sửa đổi luật theo một nguyên tắc thống nhất để trình Chính phủ và Quốc hội.

- Xác lập nguyên tắc ưu tiên áp dụng rõ ràng

Trọng tâm của việc rà soát là phải xác định và luật hóa nguyên tắc “ưu tiên áp dụng” để giải quyết các xung đột hiện có giữa Luật chung và luật chuyên ngành.

Cần làm rõ nguyên tắc: Luật chuyên ngành sẽ được ưu tiên áp dụng đối với các vấn đề thuộc lĩnh vực của nó. Ví dụ, sau khi một dự án được Luật Đầu tư (luật chung về trình tự đầu tư) chấp thuận chủ trương, thì tất cả các thủ tục tiếp theo liên quan đến đất đai phải tuân thủ tuyệt đối theo Luật Đất đai (luật chuyên ngành về đất đai), và các thủ tục về xây dựng phải tuân thủ Luật Xây dựng (luật chuyên ngành về xây dựng). Luật Đầu tư không được “lấn sân” hay đặt ra các quy định thay thế cho các luật chuyên ngành này.

Thống nhất hóa thủ tục. Dựa trên nguyên tắc trên, cần sửa đổi các luật liên quan để tạo ra một quy trình thủ tục liên thông, thống nhất. Thay vì nhà đầu tư phải chạy qua 3 “cửa” riêng biệt, cần thiết kế một quy trình duy nhất mà ở mỗi bước, cơ quan chức năng sẽ áp dụng luật chuyên ngành tương ứng.

Việc phân định lại một cách rành mạch phạm vi của các ngành luật là một công việc phức tạp, đòi hỏi sự quyết tâm chính trị cao vì nó có thể động chạm đến lợi ích và quyền hạn của các bộ, ngành. Tuy nhiên, đây là giải pháp duy nhất để giải quyết tận gốc căn bệnh chồng chéo, tạo ra một cấu trúc bên trong hợp lý và hiệu quả.

3.3.2. Xây dựng các ngành luật mới để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn (pháp luật về kinh tế số, trí tuệ nhân tạo...). 

- Chuyển từ tư duy “phản ứng quản lý” sang “kiến tạo phát triển”

Để cấu trúc pháp luật thực sự hợp lý, nó không chỉ phải giải quyết các vấn đề của quá khứ mà còn phải chủ động mở đường cho tương lai. Thay vì chờ một vấn đề xã hội mới phát sinh rồi mới lúng túng tìm cách điều chỉnh (tư duy phản ứng quản lý), nhà nước cần có một cơ chế chuyên trách để dự báo và “dọn đường” pháp lý cho các lĩnh vực mới (tư duy kiến tạo phát triển).

Thành lập một Ủy ban quốc gia về pháp luật cho kinh tế số và công nghệ mới, đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ. Ủy ban này sẽ quy tụ các chuyên gia hàng đầu về pháp lý, công nghệ, kinh tế để chuyên nghiên cứu, thí điểm và đề xuất xây dựng các khung khổ pháp luật mới.

- Hình thành ngành luật về kinh tế số

Pháp luật về kinh tế số hiện đang bị phân mảnh ở nhiều luật khác nhau. Cần một cách tiếp cận tổng thể hơn. Bắt đầu quá trình xây dựng một Bộ luật kinh tế số (hoặc một luật khung về kinh tế số). Đạo luật này sẽ đóng vai trò là “luật gốc” cho không gian số, tích hợp và thống nhất các quy định về:

Công nhận và bảo vệ các loại tài sản kỹ thuật số.

Cập nhật các quy định để công nhận hợp đồng thông minh (smart contract) và các hình thức xác thực điện tử mới.

Xây dựng pháp luật bảo vệ dữ liệu cá nhân với các quy định mạnh mẽ, tiệm cận với chuẩn quốc tế.

- Xây dựng khung pháp lý cho trí tuệ nhân tạo (AI)

AI đang phát triển như vũ bão và đây là một “khoảng trống pháp lý” tuyệt đối. Việt Nam cần đi những bước đầu tiên.

Bắt đầu nghiên cứu, xây dựng một Luật về Trí tuệ nhân tạo theo phương pháp tiếp cận dựa trên rủi ro (risk-based approach), học hỏi kinh nghiệm của Liên minh châu Âu. Về nội dung, cần phân loại các hệ thống AI theo mức độ rủi ro (thấp, trung bình, cao, không thể chấp nhận). Đặt ra các yêu cầu pháp lý chặt chẽ đối với các hệ thống AI có rủi ro cao (ví dụ: AI trong y tế, giao thông, tư pháp). Quy định các nguyên tắc cơ bản về tính minh bạch (người dùng phải biết khi nào họ đang tương tác với AI) và trách nhiệm pháp lý (ai chịu trách nhiệm khi AI gây thiệt hại).

Việc chủ động xây dựng các ngành luật mới này không chỉ giúp lấp đầy các khoảng trống mà còn là một tuyên bố mạnh mẽ, thể hiện tầm nhìn và quyết tâm của Việt Nam trong việc xây dựng một hệ thống pháp luật hiện đại, kiến tạo phát triển.

3.4. Các giải pháp về quy trình lập pháp nhằm đảm bảo tính hợp lý của cấu trúc pháp luật

- Nâng cao chất lượng giai đoạn soạn thảo

Đây là khâu “đầu vào” quyết định chất lượng của một dự án luật.

Thực hiện đánh giá tác động của chính sách (RIA) một cách thực chất. Việc phân tích, đánh giá tác động của một dự án luật không được làm cho có lệ. Cần thành lập một cơ quan độc lập (có thể thuộc Bộ Tư pháp hoặc Văn phòng Chính phủ) chuyên thẩm định chất lượng của các báo cáo RIA, đảm bảo các phương án chính sách được đưa ra dựa trên bằng chứng khoa học và dữ liệu tin cậy.

Chuyên nghiệp hóa đội ngũ soạn thảo. Ban soạn thảo một dự án luật không nên chỉ bao gồm các cán bộ của bộ, ngành chủ trì. Cần có quy định bắt buộc về việc thu hút các chuyên gia độc lập, luật sư, và đại diện từ các hiệp hội doanh nghiệp, tổ chức xã hội tham gia ngay từ đầu để đảm bảo tính khách quan và tính thực tiễn của dự luật.

- Dân chủ hóa và thực chất hóa quy trình thẩm định, lấy ý kiến

Để luật không xa rời thực tiễn, nó phải được “hít thở không khí của cuộc sống” thông qua các kênh tham vấn hiệu quả.

Công khai, minh bạch toàn bộ quá trình góp ý. Mọi ý kiến góp ý của người dân, chuyên gia, doanh nghiệp cho một dự án luật phải được công khai trên một cổng thông tin điện tử duy nhất. Quan trọng hơn, cơ quan chủ trì soạn thảo phải có báo cáo giải trình, tiếp thu công khai, nêu rõ ý kiến nào được tiếp thu, ý kiến nào không và lý do.

- Tăng cường vai trò phản biện độc lập. Nâng cao vai trò và năng lực của Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), Liên đoàn Luật sư Việt Nam, và các hội nghề nghiệp trong việc phản biện các dự án luật. Các báo cáo phản biện của các tổ chức này phải được coi là một tài liệu bắt buộc trong hồ sơ trình luật.

- Tăng cường năng lực và vai trò của Quốc hội

Quốc hội phải thực sự là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, chứ không chỉ là nơi “hợp thức hóa” các dự luật do Chính phủ trình.

Tăng thời gian và chất lượng thảo luận. Cần dành nhiều thời gian hơn cho việc thảo luận, tranh luận thực chất về các dự án luật tại các phiên họp toàn thể. Khuyến khích và bảo vệ các đại biểu có ý kiến phản biện đa chiều dựa trên cơ sở phân tích sâu sắc.

Nâng cao năng lực của các cơ quan thẩm tra. Các cơ quan chuyên môn của Quốc hội (như Ủy ban Pháp luật và Tư pháp, Ủy ban Kinh tế và Tài chính) phải được tăng cường đội ngũ chuyên gia có trình độ cao, có khả năng phân tích độc lập để “gác cổng” và thẩm tra các dự án luật một cách hiệu quả, tạo ra thế cân bằng với cơ quan soạn thảo của Chính phủ.

Kết luận và kiến nghị

Kết luận

Qua quá trình nghiên cứu, đề tài đã hệ thống hóa và xây dựng được một bộ tiêu chí khoa học gồm sáu yếu tố: i) tính toàn diện, bao trùm; ii) tính đồng bộ và nhất quán; iii) tính cân đối và hài hòa; iv) tính hiệu quả và khả thi; v) tính dự báo ; vi) và tính hiện đại để đánh giá tính hợp lý của cấu trúc hệ thống pháp luật.

Áp dụng bộ tiêu chí này vào thực tiễn Việt Nam, nghiên cứu đã chỉ ra rằng: cấu trúc hệ thống pháp luật nước ta đã đạt được những thành tựu quan trọng về tính toàn diện, bao phủ hầu hết các lĩnh vực xã hội truyền thống. Tuy nhiên, cấu trúc này đang bộc lộ những bất hợp lý nghiêm trọng. Nổi cộm nhất là sự thiếu đồng bộ, nhất quán, thể hiện qua tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các luật, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế. Hệ thống còn mất cân đối khi quá ưu tiên cho các mục tiêu kinh tế mà chưa tương xứng với các mục tiêu xã hội, môi trường. Cuối cùng, nhiều quy định thiếu tính khả thi, dẫn đến tình trạng “luật trên văn bản”, làm giảm hiệu quả thực thi.

Nghiên cứu cũng đã chỉ ra các nguyên nhân của thực trạng trên đến từ cả yếu tố khách quan (sự chuyển đổi kinh tế - xã hội quá nhanh) và chủ quan (hạn chế trong tư duy, kỹ thuật và quy trình lập pháp).

Để khắc phục, đề tài đã đề xuất một hệ thống giải pháp toàn diện, đồng bộ, tập trung vào việc hoàn thiện cả cấu trúc bên ngoài (củng cố vai trò Hiến pháp, pháp điển hóa), cấu trúc bên trong (phân định lại ranh giới các ngành luật, xây dựng các ngành luật mới), và cải cách quy trình lập pháp theo hướng chuyên nghiệp, minh bạch và hiệu quả hơn. Hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật không chỉ là một hoạt động kỹ thuật, mà là một nhiệm vụ chính trị - pháp lý cấp bách, có ý nghĩa quyết định đến sự thành công của công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và mục tiêu phát triển đất nước hùng cường.

Kiến nghị

Để các giải pháp đã nêu được triển khai hiệu quả, nghiên cứu đề xuất một lộ trình hành động cụ thể cho các cơ quan có thẩm quyền như sau:

Giai đoạn 1: Nền tảng và ưu tiên (1-2 năm tới)

Đối với Chính phủ:

- Thành lập ngay Ủy ban liên ngành cấp quốc gia về rà soát và xử lý xung đột pháp luật để làm đầu mối xử lý các mâu thuẫn, chồng chéo.

- Trình Quốc hội các dự án luật ưu tiên nhằm tháo gỡ các “điểm nghẽn” cấp bách nhất.

Đối với Quốc hội:

- Ưu tiên tối đa cho việc sửa đổi toàn diện các đạo luật đang xung đột gay gắt là Luật Đất đai, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng.

- Tăng cường kỷ luật lập pháp, kiên quyết không thông qua các “luật khung”, “luật ống”.

Giai đoạn 2: Hệ thống hóa và hiện đại hóa (3-5 năm tới)

Đối với Chính phủ và Bộ Tư pháp:

- Đẩy nhanh tiến độ pháp điển hóa hệ thống pháp luật, ưu tiên hoàn thành các bộ pháp điển trong lĩnh vực kinh doanh, đầu tư.

- Trình Quốc hội ban hành các luật mới để kiến tạo phát triển như Luật Bảo vệ dữ liệu cá nhân, Luật về Kinh tế số.

Đối với Quốc hội:

- Nghiên cứu và thông qua các luật mới, hiện đại.

- Tăng cường giám sát việc ban hành văn bản dưới luật.

Giai đoạn 3: Hoàn thiện thể chế chiều sâu (Dài hạn, đến năm 2030)

Đối với các cơ quan Trung ương của Đảng và Quốc hội:

- Nghiên cứu, xây dựng và đưa vào vận hành một cơ chế bảo hiến hữu hiệu để đảm bảo tính tối cao của Hiến pháp.

- Xây dựng chiến lược phát triển pháp luật Việt Nam trong kỷ nguyên phát triển mới.

- Tiếp tục cải cách mạnh mẽ quy trình lập pháp, nâng cao năng lực của đội ngũ làm luật, đảm bảo quá trình xây dựng pháp luật thực sự dân chủ, chuyên nghiệp và minh bạch.

Tài liệu tham khảo

Ban Nội chính Trung ương, Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, 2024.Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Tập I , Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội.Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Tập II, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2025).Viện Triết học (1984), Giáo trình Triết học Mác-Lênin, Nxb. Sự thật, Hà Nội.Võ Khánh Vinh chủ biên và các tác giả, Chiến lược phát triển pháp luật Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045: Những vấn đề lý luận và thực tiễn (Sách chuyên khảo), Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, 2022,Võ Khánh Vinh, Nhà nước pháp quyền và Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam: Lý luận và hiện thực, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2025. Võ Khánh Vinh, Chiến lược phát triển pháp luật Việt Nam: Tìm kiếm sự tương tác hài hoà lẫn nhau của cá nhân và nhà nước, Tạp chí Nhân lực Khoa học xã hội, ISSN 0866-756X, số 8/2021.Võ Khánh Vinh, Chiến lược phát triển pháp luật Việt Nam: Tìm kiếm sự tương tác hài hoà lẫn nhau của cá nhân và nhà nước, Tạp chí Nhân lực Khoa học xã hội, ISSN 0866-756X, số 9/2021.Võ Khánh Vinh, Tư duy về xây dựng chiến lược phát triển pháp luật Việt Nam đến năm 2030, định hướng đến năm 2045 (Phần 1), Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam, ISSN 1859 – 3879, số 8/2021. Võ Khánh Vinh, Tư duy về xây dựng chiến lược phát triển pháp luật Việt Nam đến năm 2030, định hướng đến năm 2045 (Phần 2), Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam, ISSN 1859 – 3879, số 9/2021.Võ Khánh Vinh, Pháp luật trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Tạp chí Nhân lực khoa học xã hội, ISSN 0866-756X, số 5/2022.Võ Khánh Vinh, Pháp luật trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Tạp chí Nhân lực khoa học xã hội, ISSN 0866-756X, số 6/2022.Võ Khánh Vinh, Các xu hướng phát triển của pháp luật: Những vấn đề lý luận, Tạp chí Khoa học Kiểm sát, số /2025 Võ Khánh Vinh, Bàn về các xu hướng phát triển của pháp luật trong kỷ nguyên mới – Kỷ nguyên vươn mình của dân tộc, Tạp chí, Dân chủ và pháp luật, số 426, tháng 4/2025.Aristotle, Nicomachean Ethics.Descartes, René (1637), Discourse on the Method.Kahneman, Daniel (2011), Thinking, Fast and Slow.Kahneman, Daniel (2011), Thinking, Fast and Slow.Plato, The Republic.Simon, Herbert (1957), Models of Man, Social and Rational.Smith, Adam (1776), The Wealth of Nations.Vygotsky, Lev S. (1934), Thought and Language.Weber, Max (1922), Economy and Society.Weber, Max (1922), Economy and Society.