Sự phối hợp của các cơ quan, cấp hành chính trong hoạt động quản lý và thực thi công vụ là một nhu cầu tất yếu khách quan, vì không có bất cứ cơ quan, cấp hành chính nào thực hiện được chức năng quản lý, hoàn thành được nhiệm vụ của mình một cách biệt lập. Bởi vậy, việc nâng cao hiệu quả phối hợp trong hoạt động quản lý và thực thi công vụ của các cơ quan, cấp hành chính cũng là một trong những nhiệm vụ quan trọng của công cuộc cải cách hành chính ở nước ta hiện nay.
Từ phương diện tổng quan nhất chúng ta có thể nhận thấy việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước hiện nay theo các nhóm công việc sẽ có tác động đến rất nhiều ngành, nhiều lĩnh vực khác nhau, của nhiều cơ quan nhà nước khác nhau trong hệ thống chính trị. Đây là sự tác động qua lại mang tính phổ biến khách quan, qua đó hình thành nên cơ chế phối hợp giữa các chủ thể với nhau dựa trên nguyên tắc phân cấp, phân quyền, ủy quyền đã được pháp luật quy định. Trong ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách của mình, cơ quan nhà là chủ thể chịu trách nhiệm chính (chủ thể chủ động) làm đầu mối tổ chức, điều phối công việc, còn các chủ thể khác sẽ là chủ thể bị động, cùng nhau chia sẻ, gánh vác thực hiện công việc chung của nhà nước, của nhân dân.
Cơ chế phối hợp tác động đến hiệu quả theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước theo cả hai chiều tích cực và tiêu cực. Tác động tích cực của cơ chế phối hợp đến hiệu quả theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước thể hiện ở các khía cạnh sau: (i) Phát huy được các nguồn lực để tập trung và xử lý có hiệu quả những vấn đề khó khăn, phức tạp trong thi hành pháp luật mà đối với một người, một cơ quan, tổ chức không thể giải quyết được; (ii) Tạo sự gắn kết, liên thông giữa các cơ quan nhà nước trong thực thi công vụ...
1. Quy định về cung cấp thông tin giữa các đơn vị thuộc Bộ, ngành Tư pháp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật
Theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực trọng tâm thuộc phạm vi quản lý của Bộ Tư pháp có phạm vi rất rộng và phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau. Do đó, để công tác này đạt được hiệu quả cao thì điều kiện tiên quyết là phải xây dựng được cơ chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ, ngành Tư pháp, trong đó chú trọng đến cơ chế cung cấp thông tin. Ngày 17/7/2014 Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký Quyết định số 1685/QĐ-BTP về việc ban hành Quy chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp trong công tác theo dõi thi hành pháp luật. Theo đó, việc cung cấp thông tin giữa các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp trong công tác theo dõi thi hành pháp luật được thực hiện theo 02 hình thức là cung cấp thông tin theo yêu cầu và chủ động cung cấp thông tin. Việc cung cấp thông tin dưới hình thức cung cấp thông tin theo yêu cầu được các đơn vị thuộc Bộ/ngành Tư pháp thực hiện khi có yêu cầu từ đơn vị chủ trì theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực trọng tâm liên ngành. Cung cấp thông tin theo yêu cầu có thể được thực hiện ngay từ giai đoạn đề xuất lĩnh vực trọng tâm trong công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, xây dựng Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật; hoặc trong giai đoạn triển khai thực hiện Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật, cũng như trong khi thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Trong khi đó, các đơn vị thuộc Bộ/ngành Tư pháp chỉ thực hiện việc chủ động cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật trong khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của đơn vị mình.
Thứ nhất, cung cấp thông tin trong giai đoạn đề xuất lĩnh vực trọng tâm trong công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật và xây dựng Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật
Theo quy định tại khoản 2 Điều 7 Quyết định số 1685/QĐ-BTP ngày 17/7/2014 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc ban hành Quy chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp trong công tác theo dõi thi hành pháp luật thì các đơn vị thuộc Bộ có trách nhiệm cung cấp thông tin hoặc góp ý kiến theo đề nghị của đơn vị chủ trì về lĩnh vực trọng tâm trong công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của đơn vị mình.
Thứ hai, cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực trọng tâm thuộc phạm vi quản lý của Bộ Tư pháp
Điều 9 Quyết định số 1685/QĐ-BTP ngày 17/7/2014 quy định về cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật:
- Cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực trọng tâm thuộc phạm vi quản lý của Bộ Tư pháp: Các đơn vị xây dựng pháp luật, các đơn vị có chức năng quản lý nhà nước thuộc Bộ, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Vụ Phổ biến, giáo dục pháp luật cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực trọng tâm thuộc phạm vi quản lý của Bộ Tư pháp theo đề nghị của đơn vị chủ trì.
- Cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực trọng tâm thuộc phạm vi quản lý liên ngành: Các đơn vị xây dựng pháp luật thuộc Bộ, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Vụ Phổ biến, giáo dục pháp luật có trách nhiệm cung cấp các thông tin theo lĩnh vực đơn vị được phân công phụ trách liên quan đến tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực trọng tâm thuộc phạm vi quản lý liên ngành theo đề nghị của Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật.
- Cung cấp thông tin về tình hình thi hành pháp luật trong khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của đơn vị mình: Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, các đơn vị có chức năng xây dựng pháp luật, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Vụ Phổ biến, giáo dục pháp luật có trách nhiệm cung cấp kịp thời các thông tin liên quan đến tình hình thi hành pháp luật cho Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật để kiểm tra, đối chiếu, xử lý theo quy định của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP (chủ động cung cấp thông tin).
2. Thực tiễn cung cấp thông tin giữa các đơn vị thuộc Bộ, ngành Tư pháp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật
Pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật đang trong quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện đã bước đầu phát huy tác dụng góp phần đảm bảo việc thi hành nghiêm chỉnh quy định của pháp luật trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, cơ chế cung cấp thông tin giữa các đơn vị thuộc Bộ, ngành Tư pháp vẫn còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn đặt ra. Điều này thể hiện qua các thực tiễn sau:
- Một là, hiện nay, việc cung cấp thông tin có thể được thực hiện bằng hình thức: Lấy ý kiến bằng văn bản hoặc tổ chức họp giữa đơn vị chủ trì với các đơn vị có liên quan trong Bộ. Việc cung cấp thông tin giữa các đơn vị thuộc Bộ, ngành Tư pháp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật có thể là chủ động cung cấp thông tin hoặc cung cấp thông tin theo yêu cầu của đơn vị chủ trì. Tuy nhiên, trên thực tế những năm vừa qua, việc cung cấp thông tin theo dõi thi hành pháp luật giữa các đơn vị thuộc Bộ, ngành Tư pháp chỉ là cung cấp thông tin theo yêu cầu của đơn vị chủ trì. Trên thực tế hầu như không có trường hợp nào các đơn vị thực hiện quy định của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP là chủ động cung cấp thông tin cho Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật để kiểm tra, đối chiếu, xử lý theo quy định. Vì vậy, trong thời gian tới, cần đẩy mạnh hình thức cung cấp thông tin này. Cụ thể, các đơn vị như Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Vụ Phổ biến, giáo dục pháp luật, các đơn vị có chức năng xây dựng pháp luật như Vụ Vấn đề chung, Vụ Pháp luật dân sự kinh tế, Vụ Pháp luật quốc tế, Vụ pháp luật hình sự hành chính, .... cần kịp thời cung cấp các thông tin liên quan đến tình hình thi hành pháp luật cho Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, để có sự phối hợp kịp thời trong phản ứng chính sách.
- Hai là, việc cung cấp thông tin theo yêu cầu thường chậm, quá hạn. Hiện nay, theo cơ chế hành chính, quá trình phân công công việc trong cơ quan, đơn vị phải qua khá nhiều cấp trung gian như:
Văn bản về yêu cầu cung cấp thông tin → từ Cấp vụ (Vụ trưởng → Phó Vụ trưởng chủ trì thực hiện) → Cấp phòng (Trưởng phòng → Phó trưởng phòng) → chuyên viên trực tiếp xử lý công việc. Đối với một số trường hợp phức tạp, việc cung cấp thông tin còn phải theo quy trình “ngược lên báo cáo lãnh đạo Bộ để chỉ đạo”: Lãnh đạo Bộ phụ trách chuyên môn ↔ Lãnh đạo Bộ phụ trách đơn vị; Đơn vị thuộc Bộ chủ trì ↔ Đơn vị thuộc Bộ phối hợp; Phòng + chuyên viên trực tiếp xử lý công việc ↔ các Phòng + chuyên viên khác có liên quan.... Nếu việc cung cấp thông tin giữa các đơn vị thuôc Bộ với nhau thì trải qua “con đường giao việc” như trên cũng đã mất khá nhiều thời gian. Nếu việc cung cấp thông tin xảy ra giữa đơn vị thuộc các Bộ với địa phương thì quy trình này còn xuất hiện thêm các mối quan hệ phối hợp theo chiều ngang giữa: Bộ Tư pháp ↔ Địa phương; Bộ Tư pháp ↔ Bộ, ban, ngành Trung ương ↔ Địa phương.
Ở mỗi khâu của quy trình đều có sự kiểm duyệt của người đứng đầu cơ quan, đơn vị hoặc người được giao phụ trách công việc. Nếu trong quy trình giải quyết công việc mà xuất hiện càng nhiều mối quan hệ ngang như hiện nay (đầu mối chủ thể bị động) thì càng mất nhiều thời gian, thủ tục giải quyết; khó đáp ứng được yêu cầu chất lượng trong khi phải triển khai những việc gấp, đột xuất, hoặc phản ứng chính sách nhanh nhạy, kịp thời với các tình huống phát sinh trong quản lý, điều hành.[1] Báo cáo Công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật năm 2018 trong lĩnh vực trọng tâm của Bộ Tư pháp cũng nhận định “công tác tham mưu, xây dựng Kế hoạch theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực trọng tâm của các đơn vị thuộc Bộ còn chậm so với yêu cầu”.
- Ba là, hiện nay, các đơn vị chỉ quản lý và xây dựng dữ liệu trong phạm vi lĩnh vực quản lý nhà nước của mình, chưa có sự kết nối liên thông giữa các cơ sở dữ liệu này. Điều đó dẫn tới việc dữ liệu bị phân mảnh và chia cắt, sự thống nhất bị hạn chế và gây trở ngại khi các cơ quan, đơn vị thiếu sự hợp tác trong quá trình thực hiện nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật.
3. Đề xuất
- Tiếp tục thực hiện việc phân công, phân cấp, ủy quyền một cách hợp lý, rõ ràng, đề cao trách nhiệm của người đứng đầu; siết chặt kỷ cương, kỷ luật hành chính công vụ gắn với thực hiện nghiêm Quy chế làm việc của Bộ Tư pháp và các đơn vị thuộc Bộ, Quy chế phối hợp trong theo dõi thi hành pháp luật và có hình thức xử lý thích đáng đối với những trường hợp cố tình vi phạm, gây ảnh hưởng đến tiến độ, hiệu quả công việc.
- Đa dạng việc cung cấp thông tin: Ứng dụng phầm mềm quản lý các nhiệm vụ được giao và quy định việc trao đổi thông tin qua môi trường mạng giữa các đơn vị. Việc cung cấp thông tin theo dõi thi hành pháp luật cần phải được thực hiện trên môi trường điện tử, mọi lúc, mọi nơi, dựa trên các ứng dụng truyền thông đa phương tiện.
- Cần có cơ chế cộng tác viên trong theo dõi thi hành pháp luật để khắc phục hạn chế trong quan hệ hành chính (phân công công việc trong cơ quan, đơn vị phải qua khá nhiều cấp trung gian).
- Ngoài ra, cũng cần cân nhắc bổ sung quy định cơ chế phối hợp cung cấp thông tin khi phát sinh vụ việc cụ thể. Quy định hiện hành của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP về chủ động cung cấp thông tin còn quá chung chung:
Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, các đơn vị có chức năng xây dựng pháp luật, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Vụ Phổ biến, giáo dục pháp luật có trách nhiệm cung cấp kịp thời các thông tin liên quan đến tình hình thi hành pháp luật cho Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật để kiểm tra, đối chiếu.
Quy định này cần được thể hiện chi tiết hơn trong Quy chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp trong công tác theo dõi thi hành pháp luật. Theo đó, cần liệt kê các trường hợp phải chủ động cung cấp thông tin. Ví dụ, khi phát sinh vụ việc liên quan đến thi hành pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước của mình? Hoặc ngay khi phát hành các báo cáo chuyên đề, báo cáo tổng kết thi hành luật, báo cáo 6 tháng, báo cáo năm,... thì các đơn vị cần gửi cho Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật để đưa vào cơ sở dữ liệu theo dõi thi hành pháp luật.
- Cân nhắc quy định cụ thể trách nhiệm trong trường hợp không cung cấp thông tin.
TS. Chu Thị Hoa
Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp
[1] Đề tài cấp Bộ: Hoàn thiện cơ chế phối hợp liên ngành bảo đảm thực thi thông suốt hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tư pháp (Chủ nhiệm Đề tài: ThS. Nguyễn Hồng Tuyến), 2018.
Nguon: moj.gov.vn